Более 100 млн леев ежегодно – примерно в такую сумму оценивается коррупционный оборот кишиневской мэрии. Так, за выдачу разрешений в сфере строительства, рекламы и торговли неофициальные сборы достигают 6 млн леев. Расчеты представили эксперты Национального центра по борьбе с коррупцией (НЦБК) и Независимого аналитического центра Expert-Grup, которые при поддержке Программы развития ООН изучили влияние коррупции на качество управления в молдавской столице. Заместитель директора НЦБК Кристина Цэрнэ – о результатах исследования и выводах экспертов.
Свободная Европа: Вы выбрали Кишинев, где наиболее ярко проявляются проблемы, которые присущие, наверное, не только столице. Почему именно на примере Кишинева вы решили выяснить, где именно для чиновников наиболее благодатная почва для взяток?
Кристина Цэрнэ: Это не первое учреждение, где мы проводим подобные исследования. В прошлом мы изучали положение дел в Таможенной службе, министерстве внутренних дел, министерстве иностранных дел, Национальном агентстве по безопасности пищевых продуктов, Агентстве по защите прав потребителя. Многие учреждения подверглись проверкам с нашей стороны. На уровне местных органов власти, как вы понимаете, работы для нас – непочатый край, особенно, если учесть, что в стране – 36 территориальных единиц второго уровня, более 900 мэрий местного уровня, которые ежедневно контактируют с гражданами.
И везде очень высокий риск коррупции, высокая уязвимость. Мы начали с самого трудного, по нашему мнению, – с кишиневской мэрии, где оказывается больше всего услуг. Это единственная мэрия, разделенная на претуры. С точки зрения экономических, социальных и других интересов концентрация в муниципии Кишиневе – несравненно более высокая, чем в любом другом населенном пункте страны. Мы надеемся, что проведенное нами исследование – и дай Бог, чтобы заключения экспертов и подготовленные ими рекомендации получили дальнейшее развитие – станет своеобразным толчком, положительным примером и для других населенных пунктов страны.
Бессчетное количество раз можно поймать пятерых сотрудников из пяти кабинетов с поличным. А можно один раз подумать: а нужны ли эти пять кабинетов?
Свободная Европа: В народе говорят – страх держит в рамках закона. Что же более эффективно: примерное наказание коррумпированных чиновников – или ваша работе, которая состоит в воспитании, предупреждении коррупции, выявлении проблемных мест?
Кристина Цэрнэ: По моему мнению, альтернативы нет, и лишь совместные усилия могут привести к желаемым результатам. Предупреждение – это ведь не только просвещение и воспитание. Это и ежедневный аналитический труд. Это и представленное нами исследование – то есть, оценка угрозы коррупционных явлений. Поиск трещин в корабле муниципалитета, заделка которых преградит путь воде, которая просачивается на корабль, а, в конечном итоге, может его и затопить...
Свободная Европа: Когда говоришь чиновнику: «Будь внимателен, мы установили в твоем кабинете видеокамеру, и если вздумаешь брать взятку – все увидят»... Такое предупреждение может сработать?
Кристина Цэрнэ: Коррупция возникает не в абстрактном, пустом пространстве. Есть особо благодатная почва для этого сорняка. Хорошо бы сделать почву непригодной для коррупции – и именно в этом состоит суть нашей работы по оценке ситуации. Конечно, можно установить видеокамеру в кабинете чиновника, и он станет более осмотрительным.
Свободная Европа: Или же более изобретательным…
Кристина Цэрнэ: Да, или он начнет провожать своих посетителей на улицу, пытаясь выйти из поля зрения видеокамеры. Но в любом случае, если документы – скажем, какой-то разрешительный документ – проходят три, четыре, пять кабинетов, пока дойдет до главного, чья подпись имеет решающее значение, то проблему мы не решим, коль маршрут документов не меняется. Ведь именно система, в которой вращаются документы, подпитывает взяточничество и является главной проблемой, которая делает благодатной почву для разного рода проявлений коррупции.
Поэтому я и говорю, что необходимо объединить усилия. С одной стороны, нужно понимать, в чем состоит проблема, как можно улучшить положение дел, чтобы гражданам некому было предлагать взятку. С другой стороны, если кто-то нарушил закон, то, разумеется, необходимо применить меры взыскания, и довольно чувствительные, которые также являются профилактической мерой. Без объединения этих двух элементов – предупреждение и наказание – никаких улучшений ждать не стоит.
Лазейки существуют не только в документах местных органов власти. Их хватает и в документах парламента, правительства
Бессчетное количество раз можно поймать пятерых сотрудников из пяти кабинетов с поличным. А можно, раз уж их ловят, один раз подумать: а нужны ли эти пять кабинетов для того, чтобы перекладывать документы с одного стола на другой? Нередко процедуры административного характера бессмысленны, но на них уходит время, силы и ресурсы гражданина, нуждающегося в той или иной услуге. Если упростить жизнь гражданина – он будет только доволен, его вопрос будет решаться более оперативно, а мэрия, в свою очередь, не будет генерировать коррупцию.
Свободная Европа: Мы начали беседу с этих двух возможностей борьбы с коррупцией именно потому, что наказание – куда более сложная вещь. Изобретательного чиновника труднее поймать с поличным. Он же не вымогает взятку, он «подсказывает», а гражданин дает эту взятку, потому что хочет быстрее покончить со своим вопросом. В целом, наказание за получение взяток стало сегодня более жестким?
Кристина Цэрнэ: Наказание осталось таким, каким оно было всегда. Сам процесс уголовной юстиции далеко не простой, дело можно затянуться надолго, включая период, когда чиновник не находится под арестом, или он не обязательно отстранен от должности. Нередки ситуации, когда после ареста и вынесения окончательного приговора человек остается в своей должности и продолжает совершать коррупционные акты, за которые и был наказан. К сожалению, такие примеры есть. Важно не только бороться с коррупцией, но и максимально осложнить ее последствия, сделать это явление практически невозможным.
В Республике Молдова сейчас очень благодатная почва для коррупции – от законов, которые оставляют различные лазейки для злоупотреблений, до индивидуального фактора. Конечно, человеческий фактор нельзя полностью исключить. Чиновник, если захочет, переступит и через все законы, и через здравый смысл, но будет вымогать взятку или доводить человека до ситуации, когда тот будет вынужден предложить взятку. Важно закрыть все эти лазейки. Тогда чиновник окажется в некомфортной для себя зоне, и его легче будет вывести на чистую воду. Механизмы предупреждения, устранения всех этих лазеек, оптимизации системы в определенный момент сделают коррупционные действия невозможными, потому что выведут чиновника из зоны комфорта.
Свободная Европа: За круглым столом, о котором мы говорим, были выявлены именно такие, как вы сказали, лазейки. Лично мне запомнился один пример: в каком-то внутреннем документе мэрии предусмотрено, что человек должен представить документы с доказательствами – но какие именно, не уточняется. Это оставляет место для злоупотреблений. Кто должен ликвидировать такие лазейки – мэрия, законодатели?
Кристина Цэрнэ: Такие лазейки существуют не только в документах местных органов власти. Их хватает и в документах парламента, правительства, других учреждений. Эти риски или уязвимости перед коррупцией, которые заложены в нормативном акте, можно избежать при условии соблюдения принципов антикоррупционной экспертизы. Согласно закону, антикоррупционная экспертиза обязательна для всех законопроектов и правительственных актов. К сожалению, у нас часто уклоняются от этой экспертизы и рекомендаций экспертов.
На местном уровне антикоррупционная экспертиза необязательна, несмотря на то, что она необходима. Если появляется готовность и желание подвергнуть антикоррупционной экспертизе не отдельные индивидуальные решения, а положения, на основании которых проводятся закупки, осуществляется аренда и другие формы управления муниципальной собственностью, то, разумеется, НЦБК даст ход таким обращениям. Многие говорят, что учеба – это что-то формальное, но, с нашей точки зрения, легче ошибается тот, кто не знает, чем тот, кто в курсе возможных последствий.
Если мы можем оплачивать коммунальные услуги, не выходя из дома, то почему нельзя точно так же представлять документы на получение какого-то разрешения?
Выходом в этом смысле могут стать семинары для чиновников, в ходе которых они бы знакомились с принципами экспертизы на предмет коррупционности, с лазейками в актах органов власти. Знающий – и порядочный – человек нарушать закон не станет. Нередко эти лазейки возникают не по злому умыслу, а из-за правовой лени. Поэтому важно повышать свой уровень знаний, чтобы исключить появление таких законодательных дыр. Злонамеренные нарушения выявить легче. Но, в конечном итоге, одинаково используются все лазейки – и специально устроенные, и случайные, потому что люди, приводящие в исполнении определенные нормы, пытаются воспользоваться любым упущением.
Гласность – это возможность осветить самые темные углы, где коррупция уже не сможет спрятаться. Приводились разные примеры, скажем, списки помещений, которые можно арендовать или которые уже арендованы, или списки имущества, подлежащего приватизации. Никто не знает, где эти списки. В попытке получить эти сведения человек нередко умножает какие-то коррупционные акты, интересуясь у X или Y информацией, которая, по сути, представляет общественный интерес. А если он еще пытается сдвинуть с места эту махину в надежде добиться каких-то привилегий, получить доступ к этим объектам муниципальной собственности… Иными словами, гласность, как бы банально и примитивно это ни звучало, действительно в состоянии исключить прибавление коррупции.
Свободная Европа: Гласность предполагает и наличие энергичного сторонника – активного гражданина. Можно ли полагаться на бдительность общества?
Кристина Цэрнэ: Гражданин будет достаточно активным как минимум в том, что касается его личных интересов. Если человек хочет реализовать какой-то свой законный интерес, получить разрешение на строительство, скажем, то зачем усложнять ему жизнь вместо того, чтобы максимально ее упростить? Зачем заставлять его обивать одни и те же пороги, если в эпоху информационных технологий можно свести все контакты к минимуму? Если мы можем оплачивать коммунальные услуги, не выходя из дома, одним кликом, то почему нельзя точно так же представлять документы на получение какого-то разрешения, исключая того или иного чиновника?
Свободная Европа: Иными словами, ваша мечта – электронная мэрия?
Кристина Цэрнэ: Мэрия, которая оказывает как можно больше электронных услуг.