Депутаты Верховной Рады Украины проголосовали за предложение направить в Конституционный суд поправки о децентрализации страны, внесенные в Основной закон президентом страны Петром Порошенко. Если поправки – переносящие из текста специального закона в Конституцию положения об особом статусе частей Донецкой и Луганской областей – будут одобрены судом, Верховная Рада вернется к рассмотрению вопроса через полгода.
Считается, что решение поправить Конституцию Порошенко принял под давлением США, и критики президента Украины из этого делают вывод, что Киев-де фактически согласился на предложенную Москвой модель урегулирования в Донбассе, замораживающую конфликт. Это якобы ответная услуга, с помощью которой Вашингтон рассчитался с Москвой за поддержку в достижении ядерного соглашения с Ираном. Сам Порошенко так не считает – он уверяет, что единство страны сохраняется, а законопроект предусматривает только возможность специфической организации местного самоуправления в некоторых административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей. О том, как могут выглядеть мятежные ныне территории Донбасса в украинской административно-политической системе – в том случае, если Минские договоренности удастся выполнить и стороны конфликта, из участия в котором, предположим, самоустранится Россия, придут к практическому соглашению, Радио Свобода рассказал киевский политолог, директор экспертно-аналитической группы "Новая Украина" Андрей Ермолаев:
– Я, во-первых, считаю, что негативные ожидания в отношении летнего обострения конфликта, к счастью, не сбылись. На мой взгляд, сейчас ситуация на востоке страны изменилась. Очевидно, что обе стороны противостояния не в состоянии решить свои задачи военным путем. Конфликт начинался сумбурно, с огромным количеством спонтанных действий, а сейчас мы имеем дело с двумя довольно хорошо организованными и оснащенными армиями. Очевидно, что обострение ситуации принесет жертвы и не принесет разумного решения. Во-вторых, нужно учитывать и то, что пусть со скрипом, но Минский процесс продолжается – прежде всего потому, что Киев наконец-то начал рассматривать возможность конституционных изменений, которые позволят Донбасскому региону получать дополнительные полномочия. Это уже предмет переговоров – в каком объеме, в каком статусе. И с другой стороны, лидеры самопровозглашенных "ЛНР" и "ДНР" начали говорить о готовности проведения избирательной кампании в органы местного самоуправления. Да, сохраняются разногласия – на какой законодательной базе, по каким правилам, сохраняется недоверие в отношении чистоплотности этих выборов, но важен сам факт того, что от игры мускулами и попыток решить вопрос военным путем стороны переходят к разговорам о возможности мирной перезагрузки местной власти.
"ДНР" И "ЛНР" – это фейковые республики, военные республики, которые не смогут существовать как полноценные государственные субъекты
В чем я вижу опасность для этого процесса? К сожалению, изменения в конституции внятно не отвечают на вопрос, каким же будет статус Донбасса, они только закладывают возможность разговора об этом статусе. Но еще остаются время и возможности всерьез говорить о трансформации территории Донбасса в совокупность автономных регионов. Очевидно, что "ДНР" И "ЛНР" – это фейковые республики, военные республики, которые не смогут существовать как полноценные государственные субъекты. А вот вариант их перехода в новый автономный статус – без федерального договора, без всех этих достаточно спорных разговоров о государственности позволят, во-первых, провести региональную реформу, превратить Донецкую и Луганскую области, которые существуют сейчас только на карте, в несколько регионов с разным статусом. Например, на базе нынешней "ЛНР" может быть автономный регион Восточный Донбасс, на базе "ДНР" – Западный Донбасс. Территории, которые сейчас находятся под контролем украинского правительства, тоже претерпят административные изменения, возможно и создание новой области в стандартном административном статусе областной единицы. Я считаю, что это выход.
Надеюсь, что после изменений в конституции, которые сейчас будут голосоваться в Украине и которые тоже не бесспорны, у переговорщиков в Минской группе появятся новые возможности. Очень важно, чтобы в Украине смогли подготовиться к местным выборам не только на территориях, где нет войны, но и на территориях "ЛНР" и "ДНР".
– Я сознательно сейчас вывожу за скобки вопрос о том, кто прав, кто виноват в этой войне. Исходим из того, что существуют две переговаривающиеся стороны, которые враждебно относятся друг к другу, потому и воюют. Вам понятно, каким может быть в такой ситуации объем полномочий, который Киев должен был бы уступить Донецку и Луганску? Каков объем полномочий, которые Луганск и Донецк должны были бы делегировать Киеву?
– Во-первых, я считаю, что опыт автономий в Италии, Испании, да и во многих других государствах, где есть автономные регионы и автономные области, говорит о том, что часть полномочий в области экономики (даже целые отрасли экономики) могут перейти к местной власти. Это может быть и строительство, и система ЖКХ, и так далее. Несомненно, политика в области культуры, образования, здравоохранения – все это можно передать на региональный уровень. Единственное, с чем нельзя Киеву соглашаться в ходе переговоров, – международная деятельность. Для любой формы автономии возможности приграничного сотрудничества, экономических приграничных связей – это вполне достаточный объем, а межгосударственные отношения – прерогатива национального правительства. Мне кажется, сепаратисты должны признать право Киева на международную деятельность.
– Что вы думаете о возможности проведения местных выборов на контролируемой сепаратистами территории? Понятно, что люди, которые сейчас в ДНР и ЛНР хозяйничают, не для того воевали, чтобы отдавать власть. Понятно, что они опасаются выборов по украинскому законодательству и под контролем международного сообщества, потому что непонятно, чем такое голосование для них обернется. Вы видите конструктивный выход?
– Мы говорим о выборах в органы местного самоуправления, это тысячи депутатов разных уровней. По большому счету, ни одна политическая сила в Украине (и те, кто представлены в парламенте, и те, кто не в парламенте) не располагает таким большим политическим активом на местах. И не только в Донбассе, это вообще украинская проблема – слабость партийных структур. Я считаю принципиальным, чтобы выборы все-таки прошли. Думаю, сама подготовка к выборной кампании в Донбассе позволит постепенно снизить присутствие России в регионе. Во-вторых, важно понимать: пусть даже с возможными нарушениями, нужно признавать итоги выборов местного самоуправления в Донбассе, потому что в большинстве своем люди будут голосовать за состав поселковых и городских советов. Это значит, что туда придут и местные активисты, и представители социальной сферы, в большинстве своем это не будут политики и военные.
В случае, если Киев займет жесткую позицию непризнания функций самоуправления "ДНР" и "ЛНР", возникнет угроза, что люди еще больше разочаруются в Украине, в украинском правительстве. Они ведь выбирают уже не фейкового президента, они будут выбирать людей на местах, с которыми им жить, с которыми им развивать территорию. Почему я акцентирую внимание на переговорах в Минске: было бы правильно, если бы ко времени выборов были найдены варианты трансформирования самопровозглашенных республик в регионы. Это разумный выход. Тогда уже можно будет говорить о довыборах в парламент в округах и так далее.
– Еще одна важная проблема, которая, как мне кажется, может стать препятствием для проведения эффективной электоральной кампании, – большое количество беженцев, покинувших конфликтную зону. Грубо говоря, треть населения конфликтной зоны уехала на территорию под контролем украинских властей, еще треть уехала в Россию, еще треть остается. Как составлять избирательные списки? Наверняка у сторон будут совершенно разные представления по этому поводу. Как решать эту проблему?
– Да, вы правы: речь идет о более чем 2 миллионах людей, часть из которых переехала в соседнее государство. Но из 1,5-1,6 миллионов внутренних переселенцев, которые остались на территории Украины, большая часть (больше миллиона человек) живет в Донецкой и Луганской областях, они просто переехали за линию конфликта, по его периметру. Если представить себе на минуту, что происходят изменения конституции, что режим перемирия переходит в режим пусть шаткого, но мира, – я убежден, что большая часть этих людей решит участвовать в выборах. Они смогут приехать в свои населенные пункты, и если даже не вернутся немедленно домой, то поучаствуют в голосовании. По моим оценкам, на четверть, а то и треть переселенцев можно рассчитывать как на избирателей. Точные оценки, наверное, сейчас никто не даст, но, по некоторым данным, в Донецк, например, кое-кто возвращается – в городе около 700 тысяч жителей сейчас, а на пике конфликта было не больше 300.
Еще один важный момент: я считаю, что сейчас нужна деинтернационализация конфликта. Стороны друг друга обвиняют в наличии профессиональных наемников, и деинтернационализация вооруженных формирований должна быть двусторонней. Потому что с украинской стороны тоже есть добровольцы из других государств. Вот что очень важно: этот процесс позволит, например, сделать следующий шаг – обеспечить совместное патрулирование линии конфликта с участием украинской армии, вооруженных формирований "ЛНР" и "ДНР", третьей стороной может быть ОБСЕ. Это очень важный шаг, который делает необратимым процесс перехода к миру. И это тоже нужно делать желательно в августе-сентябре.
– Мне кажется, что до того момента, как украинское правительство не восстановит контроль за государственными границами в Луганской и Донецкой областях, оно будет оставаться заложником кремлевской политики. Этот фактор можно как-то устранить?
Те политики из Донбасса, которые "повелись" на идею "Новороссии", потеряли влияние и авторитет – не стала "Новороссия" никакой идеей
– Вот я и говорю о деинтернационализации и выработке форм совместного патрулирования – эту модель можно применить как по линии огня, так и по линии границы. Да, это компромисс, это половинчатая мера, но она позволит, во-первых, снизить влияние России, у нас появится пусть мерцающая, но граница. И во-вторых, на мой взгляд, те политики из Донбасса, которые "повелись" на идею "Новороссии", потеряли влияние и авторитет – не стала "Новороссия" никакой идеей. Это значит, что и большинство российских политиков и их сторонников в Донбассе уже не воспринимаются как будущее. Донбасс, на мой взгляд, за этот год, заплатив кровью за этот конфликт, возвращается в украинский формат – очень болезненно, но возвращается.
– В Луганске формально распустили Министерство обороны (согласно Минским договоренностям). Ясно, что все эти люди с автоматами формально станут сейчас какими-нибудь милиционерами. Однако невозможно поверить, чтобы какое-либо суверенное государство согласилось на наличие на своей территории армии, которую оно не контролирует. Как решать военный вопрос? Разоружать людей, народную милицию из них делать? Кому она будет подчиняться?
– Если удастся начать демилитаризацию, и если этот процесс начнется до выборов, то, наверное, переходной формой возможного урегулирования могло бы быть создание местных муниципальных милиций с правом ношения оружия определенного типа. Ну, речь может идти, например, о стрелковом оружии. И конечно, нужно ставить под контроль все тяжелое вооружение. Учитывая уровень недоверия, быстро, за месяц это не решить, но во всяком случае надо продумывать создание зон, на которых обе стороны будут под общим контролем обеспечивать особый режим хранения техники, недопущения ее неконтролируемого использования.
Я бы добавил еще один важный момент в разговоре о настроениях на Донбассе. Большинство населения "ДНР" и "ЛНР" не доверяют нынешней киевской власти – социологическим опросам сейчас верить невозможно, но общее ощущение именно такое. И если мы войдем в мирный процесс – пусть болезненный, с недоверием, даже с возможными попытками нарушений и провокаций – то следующий разумный шаг заключается в перезагрузке центральной власти. Я говорю сейчас и о парламенте, и о формировании нового правительства, возможно, весной будущего года. Нужны люди, которым доверяют больше и на западе, и на востоке страны. Политики, которые сейчас представляют правительство, должны понимать: среди них нет "фигур доверия", и если они хотят сохранить страну, то должны предложить перезагрузку власти после выборов в органы местного самоуправления.
– Кто будет восстанавливать Донбасс, за чей счет?
– Сложный вопрос. Во-первых, я считаю, что прежде чем выпрашивать деньги за рубежом (а нам все равно придется искать инвестиционные ресурсы и финансовую помощь для восстановления инфраструктуры, для решения проблем гуманитарной катастрофы), нужно оценить внутренние ресурсы, на межрегиональном уровне. Я надеюсь, что в случае тех изменений, которые обсуждаются сейчас в связи с изменениями бюджетного и налогового кодексов, регионы получат дополнительный ресурс. Нужно создавать межрегиональные программы для инвестирования в экономику Донбасса.
Второй момент, и эта тема давно на слуху, – нужно обращаться к международному сообществу для создания Комитета по восстановлению Донбасса. Часть средств для социальной сферы и инфраструктуры может быть предоставлена на безвозвратной основе, но часть – это могут быть живые инвестиции. В Донбассе есть куда вкладывать, и снижение политических рисков будет привлекать инвесторов. Нужна легитимная международная структура, которой будут доверять инвесторы, банки, крупные инвестиционные фонды, транснациональные компании, грубо говоря, оператор доверия. Мне сложно оценивать объемы средств, которые потребуются, потому что цифры гуляют разные, но программу реабилитации нужно разбить на несколько периодов.
Когда украинские политики постоянно фокусируются только на угрозах, рисках и войне, их мысли становятся материальными
Первый и главный – это восстановление инфраструктуры жизни. Вторая проблема – поддержка производства, которое и сейчас работоспособно, но требует, условно говоря, реабилитационных кредитов. Третья составляющая – привлечение инвесторов для создания новых производств. Все-таки Донбасс отличается развитым реальным сектором экономики, там огромное количество людей, которые заняты в сфере наемного труда. Такие сферы, как добывающая промышленность, машиностроение, металлургия – по-прежнему те кластеры, которые привлекательны для инвесторов. Но нужно учитывать, что вряд ли инвесторы из Европы (как, кстати, и из России) будут доверять нынешнему руководству военных республик. Поэтому нужна международная структура, поэтому нужны легитимные региональные органы – вот с ними будут работать.
– А насколько это все реально? Сколько, по вашим политологическим оценкам, есть шансов на то, что это все сбудется?
Нужно возвращаться к урегулированию отношений с Россией – после того, как она уйдет из Донбасса со своими вооруженными силами
– Когда украинские политики постоянно фокусируются только на угрозах, рисках и войне, их мысли становятся материальными. Сейчас нужна более активная пропаганда позитивного пути, нужно просто сломать сложившиеся негативные настроения – и в целом в Украине, и в Донбассе. Ломать другим подходом, другими словами, другими предложениями, люди должны жить в другой атмосфере. Что касается реалистичности – ближайшие полгода критичны. Я думаю, мир уже пришел к определенным выводам, какой может быть Украина после войны. Не случайно американские и европейские политики все чаще, пусть аккуратно, но акцентируют внимание на каком-то варианте "финляндизации". На мой взгляд, в кругах международных мнение, как быть с Украиной дальше, уже сложилось, и вопрос состоит в том, как это видение теперь популяризировать, чтобы опять не взорвать внутреннюю ситуацию. У Украины – особые отношения с Евросоюзом, у нас есть пакет соглашений об ассоциации и взаимной свободной торговле. И нужно возвращаться к урегулированию отношений с Россией – после того, как она уйдет из Донбасса со своими вооруженными силами. Сейчас популярна тема о большом размене – урегулировании украинского конфликта в обмен на уступки России по Ирану и Сирии. Я не исключаю, что этот информационный вброс тоже сопровождает начало нового переговорного процесса. Как бы ни было болезненно для Украины то, что я перечислил, – все это нужно делать, – считает киевский политический эксперт Андрей Ермолаев.