- Предложенные Владимиром Путиным поправки в Конституцию РФ меняют не только конфигурацию власти, но сам дух Основного Закона 1993 года.
- Поправки убирают систему разделения властей, отменяют приоритет прав человека над государством и международного права над национальным.
- Некоторые поправки вступают в противоречие с фундаментальными основами Конституции.
- Эксперты предполагают, что изменения нацелены на продление сроков полномочий Владимира Путина и легитимацию авторитарного строя.
Сергей Медведев: В России была сталинская Конституция 36-го года, была брежневская Конституция 77-го года, была ельцинская Конституция 1993 года, и сейчас, похоже, в стране будет путинская Конституция 2020 года. В темпе циркового галопа правится Конституция РФ. После послания Владимира Путина Федеральному Собранию 15 января были предложены поправки, и буквально в течение нескольких дней они уже якобы обсуждены, внесены в Госдуму, проголосованы в первом чтении и, видимо, вскорости будут вынесены на общенародное голосование. Для чего Кремлю нужно править Конституцию? Что это говорит о судьбе конституционализма в России? Насколько прочны и устойчивы российские Конституции?
Видеоверсия программы
Корреспондент: Ныне действующая Конституция была принята 12 декабря 1993 года после вооруженного противостояния Верховного Совета и президента и разработана примерно за три месяца. За все время документ претерпел всего четыре поправки: две в 2008 году и две в 2014-м.
Согласно опросу ФОМ, в 2019 году большинство россиян не считают Конституцию документом, определяющим жизнь страны. Нормы, прописанные в ней, перестали быть закон прямого действия, направленным на интересы граждан.
Согласно опросу ФОМ, большинство россиян не считают Конституцию документом, определяющим жизнь страны
Президент России в недавнем послании Федеральному Собранию наметил самый большой пакет поправок в Конституцию, хотя еще в 2005 году обещал: "ни при каких обстоятельствах я не намерен менять Конституцию", а тем более первые главы. Однако сразу после послания президента в срочном порядке была сформирована рабочая группа, которая внесет в документ поправки. Всероссийское голосование пройдет после того, как поправки примут Госдума и Совет Федерации. В Кремле рассчитывают, что это произойдет максимально быстро. Намеченные даты всенародного голосования по поправкам с неясным юридическим статусом — 12-е или 26 апреля.
Сергей Медведев: У нас в студии Тамара Морщакова, судья Конституционного суда в отставке, профессор ВШЭ, соавтор действующей Конституции, и Илья Шаблинский, профессор ВШЭ.
Путин много чего обещал: не поднимать территориальный вопрос с Украиной, не повышать пенсионный возраст. Конституцию он тоже обещал не менять, тем не менее, мы имеем послание 15 января.
Тамара Георгиевна, насколько все Конституции, о которых я говорил, ассоциируются с правителями? Вот сталинской Конституция была не по названию, а по сути своей? Насколько Конституция 1977 года несет в себе черты Брежнева? И особенно 1993 год: вы принимали участие в ее написании – насколько силен в той Конституции отпечаток личности Ельцина?
Тамара Морщакова: Наверное, это не бывает так непосредственно. Но, очевидно, бывают влияния целей руководителей государства на то, что потом представляет собой закон. Понятно, что сталинская Конституция была просто транспарантом, который можно было повесить где угодно, но действовать ей было не дано, потому что просто не было механизмов, которые обычно запускают конституционный процесс. Этого не было и не планировалось. Я всегда отрицаю теоретические рассуждения на тот счет, что конституционализм в России начался с первых Конституций, в том числе, еще эсэсэсэровских.
Брежневская Конституция была вызвана к жизни тем, что очень изменилось время. Задолго до разработки этой Конституции начались социальные процессы, связанные с отказом от культа личности, с видимой преобразовательной тенденцией, которая не могла не случиться: мир вокруг развивался, стал не совсем непроницаемым "железный занавес". И Конституция, которая не признавала ни судебной защиты граждан, ни возможности обращаться в суд по любому вопросу, как-то совсем выпадала из ряда обычных конституционных актов в современном мире.
Но она тоже во многом осталась мертвым текстом. Например, была введена 58-я статья Конституции, в которой закреплялось право граждан обжаловать в суде действия власти. В стране это было впервые! И она десять лет пролежала мертвым грузом, не применялась. И, как ни удивительно, общество и не требовало, чтобы это положение Конституции стало реализовываться.
Сергей Медведев: Вспоминается анекдот тех времен. Клиент спрашивает адвоката: "Имею ли я право?" Адвокат: "Имеете, имеете!" – "А могу ли я?" – "Нет, не можете".
Илья Георгиевич, будет ли то, что происходит перед нашими глазами, называться путинской Конституцией? Являются ли эти изменения неким договором об учреждении нового государства? Владимир Пастухов в "Новой газете" пишет, что это основополагающий учреждающий документ нового политического режима и нового государства.
Илья Шаблинский: Я думаю, Володя Пастухов просто искал яркую метафору, желая привлечь внимание к теме. Он во многом прав в этой статье, но не думаю, что это будет ассоциироваться с этим набором поправок.
Сергей Медведев: Так мы же еще не знаем, сколько их будет! Может, это только начало большого пути: если уже начали править, то уже не остановятся.
Илья Шаблинский: То, что предложено, – это конгломерат совершенно разнокачественных и разноуровневых соображений, которые не складываются ни в какую общую картину. Но там есть две-три статьи, которые, судя по всему, реально нужны президентской администрации. Они опасны, так как еще более подрывают независимость судебной власти, и они как бы упрятаны вглубь этой мишуры.
Сергей Медведев: О Конституционном суде?
Илья Шаблинский: Да. Все остальное не имеет серьезного практического значения. А норма о Государственном совете – пока просто декларация. Мы не знаем, что будет представлять собой этот орган. Но никакой системы нет, там просто все очень похоже на предвыборную программу. Несколько норм адресованы одной группе электората, несколько норм – другой. Той группе электората, которая еще верит в слова, обещано закрепить в Конституции индексацию пенсий, что-то там о минимальной заработной плате, что в Конституциях вообще никогда не записывается.
Сергей Медведев: Да, это идет в социальном пакете с бесплатными горячими школьными обедами.
Илья Шаблинский: Это нелепо: все это уже закреплено в законе! Или, скажем, дополнительные требования к кандидатам на пост высших должностных лиц, в том числе и президента. Почти все это, за малым исключением, уже закреплено в Законе о выборах. Это небольшие и очень подробные детальные нормы, которые могут меняться, и вот их предлагают перетащить в Конституцию! При этом там есть идея дать Думе право утверждать всех министров: может быть, интересная, но мы не знаем окончательной редакции этой статьи.
Сергей Медведев: Здесь скорее был такой вброс для создания атмосферы неопределенности, хаотичного нормотворчества, в котором можно будет, видимо, сделать все.
Илья Шаблинский: Это действительно выглядит хаотично, но еще больше похоже на то, чтобы каждой группе электората что–то такое адресовать. Для предвыборной стратегии выбрана Конституция. Конечно, это не очень красиво. При этом там есть пара вполне реальных норм, которые нужны Администрации и направлены на то, чтобы принизить Конституционный суд.
Сергей Медведев: Вернемся к Конституции 1993 года. Насколько она делалась под Ельцина? Или все-таки имелось в виду встроить ограничения президентской власти? Мы же понимаем, что с ней произошло в следующие десятилетия, каким образом ее использовала нынешняя кремлевская администрация. Было ли это авторитарное перерождение власти заложено в этой суперпрезидентской Конституции?
Тамара Морщакова: Вопрос очень сложный, но истории разных стран дают на него ответы. В суперпрезидентских республиках и действует разделение властей, и на основе их в правовых системах других стран складывается реальный конституционализм, и защищаются права и свободы. Эту Конституцию часто упрекали в том, что она делается в условиях, ориентированных на определенный момент. Да, это было так. И момент был сложный – разрабатывая эту Конституцию, нужно было выходить из антиконституционного положения в стране.
Весной 1993 года работа над Конституцией началась реально и очень активно, и не так, как сейчас ее планируют, а в совершенно несравнимых масштабах! Был собран корпус людей, которые работали по существу над содержанием, и это была профессиональная работа. Очень большие слои общества: наука, бизнес, управление, местная власть, федеральная власть и так далее, – все это было представлено в этом конституционном совещании, учрежденном указом президента Ельцина. И он никогда не вмешивался в работу этого совещания, хотя все результаты ему докладывались. И всегда обеспечивалась возможность альтернативного варианта для принятия решений, рассматривались предложения участников процесса.
Сергей Медведев: Но президентская республика изначально закладывалась?
Тамара Морщакова: Да.
Сергей Медведев: По этому поводу были какие-то сомнения – президентская или парламентская республика?
Тамара Морщакова: Конечно, были сомнения, потому что они уже были материализованы ранее, в другом проекте Конституции, который разрабатывала Конституционная комиссия Съезда Народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Там был другой вариант, более близкий к тому, что называется парламентской республикой, но все равно на фоне существования такой фигуры главы государства, как президент, который был избран в России впервые в 1991 году, и в течение первых лет существовании этой должности люди ему доверяли, надеялись на него.
Известен референдум под брендом "Да, да, нет, да", который всем своим содержанием говорил, что народ хочет определенного развития, преобразований, и в этом смысле он готов и на досрочные выборы президента и парламента, но не любой ценой – ценой того, что страна будет развиваться. И это было главное!
Сергей Медведев: В 2000-е годы от этой Конституции одна за другой отсекались нормы: скажем, та же 31-я статья о свободе митингов и собраний. Эта Конституция все-таки была для Кремля в XXI веке какой-то ограничивающей рамкой, или границы конституционного порядка постепенно расшатывались?
Илья Шаблинский: Путин не стал баллотироваться на третий срок в 2008 году и, по-моему, этим гордится: он несколько раз напоминал, что вот мог бы, но поступил по-другому.
Она ограничивала. Конституционный суд неоднократно указывал на некоторые нормы Конституции, чуть-чуть придерживая законодателей, когда хотелось уж очень жестко ограничить свободу митингов и демонстраций. Последний раз это было в 2013 году: Конституционный суд указал, что в таком случае при очередном ограничении выхолащивается сама суть этого права. Мне легче вспомнить 1998-99 годы, когда Ельцин как-то явно перестал думать о Конституции и хотел третий раз подряд предложить кандидатуру Виктора Черномырдина. Дума дала ему понять, что проголосует против и готова к роспуску.
Тамара Морщакова: Но Конституция позволяла ему предложить третий раз подряд.
Илья Шаблинский: Конституция твердо этого не говорила, но Конституционный суд незадолго до этого сказал, что президент может. Так или иначе, после кризиса 1998 года сложился компромисс – появилась кандидатура Евгения Примакова. Это был конституционный кризис, который был отчасти разрешен благодаря Конституции. В XXI веке таких кризисов не было, и выявились некоторые ее недостатки: например, формирование Совета Федерации. Оказалось, что если он формируется из представителей, которых рекомендуют губернаторы и законодательные собрания, то эти представители совсем безвольные и выполняют декоративную роль. Трудно сказать, какую роль играл бы Совет Федерации, если бы его члены избирались. Но изначально в проекте, одобренном Конституционным совещанием, они избирались напрямую.
Тамара Морщакова: И поначалу это было. Первый состав Совета Федерации был сформирован на основе выборов.
Илья Шаблинский: Далее в проекте, одобренном Конституционным совещанием, был сложный порядок увольнения в отставку председателя правительства, одобренный Конституционным совещанием. Президент должен был получить согласие Госдумы. Эта норма исчезла в ноябре 1993 года перед референдумом. Выяснилось, что наши президенты могут злоупотреблять этим отправлением в отставку председателей правительства. Ельцин за полтора года сменил четырех премьеров, нынешний президент уволил Фрадкова: никто даже и не понял – чего, зачем? Потом появился Зубков, потом Зубков ушел…
Сергей Медведев: Этот документ работал как некая нормативная рамка, которая ограничивала действия Кремля в правовом поле?
Илья Шаблинский: Просто эта рамка учитывалась, старались в нее как–то вписываться. Явное ограничение сработало один раз – 81-я статья, когда Путин не стал баллотировался третий раз.
В 2000-е годы от Конституции одна за другой отсекались нормы: скажем, та же 31-я статья о свободе митингов и собраний
Сергей Медведев: И сейчас он говорит, что эту норму нужно вернуть, и слово "подряд", которое позволило ему избраться в 2012 году на очередной шестилетний срок, должна быть убрана.
Тамара Георгиевна, вы показали мне в Конституции окончание статей 16-й и 64-й, то есть самый конец первой и второй глав. Это своего рода предохранители от редактуры этих глав. Что, нельзя не только править эти главы, но и вносить положения, которые будут находиться в противоречии с первой и второй главами Конституции?
Тамара Морщакова: Да, вносить поправки в первую и вторую главы можно только одним-единственным способом – меняя Конституцию на другую. Более того, в практике толкования Конституции Конституционный суд всегда исходил из того, что даже если какая-то статья в Конституции не дает ясного представления о том, как ее нужно истолковать, то ее нужно истолковать в том духе, в котором это позволяют сделать первая и вторая главы.
Сергей Медведев: Предложенные поправки вступают в каких-то своих частях в противоречие с первой и второй главами, с фундаментальными основами Конституции?
Илья Шаблинский: Две поправки точно вступают – те самые, которые устанавливают, что президент вправе по своей инициативе отправлять в отставку судей Конституционного суда при наличии определенных оснований.
Сергей Медведев: Это же чистое нарушение баланса властей!
Илья Шаблинский: Это нарушение принципа независимости и несменяемости судей! Их отправляет в отставку то лицо, которое представляло кандидатуры: это фундаментальный принцип, который не может нарушаться. Конечно, главной причиной того, что его надо будет убрать из суда, является его позиция по каким-то делам, особое мнение или голосование. Но ему найдут какое-нибудь нарушение в декларации о доходах, какой-нибудь проступок, который президент признает важным. Эта норма она должна иметь психологическое значение: каждый судья оказывается под Дамокловым мечом. Вот это определенно противоречит первым главам Конституции, которые устанавливают разделение властей и независимость судебной власти: вводится такая форма зависимости.
Сергей Медведев: Это нужно для того, чтобы Кремль мог менять и переписывать Конституцию и не иметь возражений суда?
Илья Шаблинский: Дело даже не в этом. Конституционный суд, при всем том, что он все эти годы старался быть лояльным и аккуратным, все–таки при этом подчас принимал решения, которые оставляли заявителям определенное пространство для защиты прав.
Вспомним случай с Ильдаром Дадиным, когда КС принял решение: привлечь к уголовной ответственности, посадить в тюрьму за три пикета можно лишь при определенных условиях: если были акты насилия, в частности, если это создавало какие-то опасности. И Дадина после этого сразу освободили. Но вот мы видим дело Константина Котова: в его случае никаких этих условий не было, которые Конституционный суд указал как условия для уголовной ответственности. Однако на эти условия просто плюнули! Но в администрации, как я догадываюсь, решили: хватит, что-то КС стал позволять себе лишнее, поэтому нужно сделать его более компактным и управляемым, чтобы каждый из судей помнил, что его можно вышибить из суда по решению администрации.
Сергей Медведев: Госсовет – мы пока не понимаем, что это такое: закон о Госсовете только пишется. Но как встроится этот Госсовет в систему разделения властей? Это получается что-то вроде ЦК КПСС, который был вне системы разделения властей в СССР?
Илья Шаблинский: Роль ЦК КПСС у нас выполняет Администрация президента: она даже сидит в том же здании на Старой площади. Госсовет – это что-то новое. Но поскольку глава государства так настойчиво об этом говорил, то большинство экспертов считают, что он готовит это для себя, хочет возглавить этот орган.
Сергей Медведев: Вспоминается знаменитая картина Репина "Заседание Госсовета", где они в шитых золотом мундирах.
Илья Шаблинский: Да, Госсовет, по крайне мере, как название – это часть традиции. Госсовет у нас был создан в 1810 году. Это был совещательный орган при императоре, включавший в себя крупнейших государственных сановников, назначаемых императором. Я думаю, сейчас он нашим президентом мыслится примерно так. Это совершенно архаичная концепция.
В итоге в 1906 году Госсовет был фактически преобразован, формально он не стал так называться, но фактически стал верхней палатой российского парламента, то есть его достаточно органично встроили в структуру двухпалатного парламента. Сейчас у нас уже есть верхняя палата парламента, есть нижняя палата: куда вписывать Госсовет?
Тамара Морщакова: Скорее его оттуда выписывают: из Совета Федерации. Кто планируется в составе этого Госсовета? Руководители регионов.
Илья Шаблинский: Можно поручить какую–то компетенцию этому органу, только выдергивая полномочия у уже действующих органов. Можно наполнить его губернаторами, но это будет искусственная, несколько нелепая структура.
Сергей Медведев: Но как вписать его в Конституцию, в систему разделения властей, которая здесь закреплена?
Тамара Морщакова: Причислить к одной из них.
Сергей Медведев: Видимо, тогда к исполнительной.
Илья Шаблинский: Да, я думаю, будет Госсовет и правительство.
Сергей Медведев: А сам механизм принятия этих поправок! Для чего-то, как пятое колесо к телеге, было придумано это всенародное голосование, где будут в одном бюллетене голосовать за горячие школьные обеды и заодно, как за севрюжину с хреном, за Конституцию. И как противиться горячим обедам?
Тамара Морщакова: Я отрицаю возможность легитимации поправок через это голосование. На самом деле легитимацией этих поправок является то, что соответствует текстам Конституции: это называется "Федеральный Конституционный закон о поправке". Это опробовано, и процедуры принятия этих законов прописаны в Конституции. Зачем к этому еще довесок?
Сергей Медведев: Это какая-то политтехнологическая штука.
Тамара Морщакова: Будет ли это реально отражать мнение народа? Конечно, нет, потому что даже процедуры голосования не будут соблюдены. Кроме того, невозможно голосовать, не ставя по каждой проблеме отдельный вопрос, чтобы голосующие могли свободно выразить свое волеизъявление и сказать: да, я за это, – или: нет, я против этого. Это, конечно, не плебисцит.
Это сделано для того, чтобы Путин еще много лет сохранился на своей должности. Это не для людей
Сергей Медведев: Как вы относитесь к планам Путина поменять Конституцию, пойдете ли голосовать за поправки? – на эти вопросы отвечают жители Москвы.
– Когда-нибудь – да, может быть, но в данном случае – нет. Власть узурпирована, ее пора менять!
– Это сделано для того, чтобы Путин еще много лет сохранился на своей должности. Это не для людей. Людям нужны изменения. В Конституции было прописано, что президент должен меняться – и он должен меняться, а это хотят убрать.
– Когда ты собираешься играть с шулером, как ни голосуй, от тебя ничего не зависит.
– Если будет нормальный референдум, то – да.
– Я не знаю, что будет меняться: нигде нет никаких документов об изменениях.
– Это нормальное решение, плод долгих раздумий и работ соответствующих органов. Я думаю, так будет лучше.
– Путин уходит и решил понизить роль президента – вот и все!
– Важно не то, что там поменяют, а как она будет исполняться. У нас проблема не с законами, а с их исполнением.
Сергей Медведев: Граждане России ориентируются на Конституцию, как на направляющий документ в своей жизни? Или до тех пор, пока их права не нарушены, люди и не вспоминают о ней?
Тамара Морщакова: Это неправда, что важно только то, как она исполняется. Ведь если не к чему апеллировать, как вы будете требовать исполнения? Конституция – это рамка, документ, нацеленный исключительно на то, чтобы показать, чего нельзя! Вспомним классиков: жестокость российских законов нейтрализуется необязательностью их исполнения. Законы у нас, в самом деле, по Салтыкову-Щедрину. В Конституции есть основания для того, чтобы с этим бороться. Но если этого текста нет, за что вы предлагаете бороться?
Сергей Медведев: Почему такая тяжелая судьба у всех российских конституционных проектов, начиная с проекта Панина-Фонвизина 250 лет назад, а затем Сперанский и так далее?
Илья Шаблинский: Человек слаб. Соблазн гигантской неограниченной власти при ощущении огромного собственного авторитета – как тут не продлить это блаженное состояние?!
Сергей Медведев: Виктор Шейнис в своем труде под названием "Власть и закон", пишет: "Никогда ни одна российская Конституция не сдерживала власть, когда та действовала в нарушение конституционных норм".
Илья Шаблинский: Шейнис прав. Борис Ельцин, Владимир Путин – люди, у которых в руках вдруг оказалась необъятная власть: для Путина это было совсем неожиданно. Через какое-то время, я думаю, он ощутил этот страшный соблазн – сохранить эту ситуацию дольше, укрепить, расширить эту власть. Если хотите, это уже психологическая проблема.
Тамара Морщакова: Часто нет механизмов для исполнения Конституции! Мы не создаем эти механизмы ни своевременно, ни так, чтобы они эффективно работали. Для чего так пропагандируется конституционализмом принцип разделения властей? Понятно же – для сдержек и противовесов, для того чтобы одна власть не могла делать то, что ей не положено. Но механизмы не созданы!
Сергей Медведев: В итоге мы получаем путинскую Конституцию, которая, когда и если Путин уйдет, все равно будет действовать в новых обстоятельствах. И фактически Россия получает на руки уже не суперпрезидентскую, а фактически авторитарную систему, где человек обладает неограниченной властью, в которой уже фактически легитимировано отсутствие разделения властей. Она будет работать и дальше, разлагая систему власти?
Тамара Морщакова: Вы видите, как просто можно поставить здесь тормоз.
Илья Шаблинский: Она по–прежнему больше приспособлена для авторитарного правления. Но если приходит группа людей, которая хочет демократического режима, то и эта Конституция вполне сгодится и будет нормально работать. Да, некоторые нормы дают удобства потенциальным диктаторам, но этот же текст может прекрасно работать на демократию.
Сергей Медведев: Мы наблюдаем очень печальный процесс, который я бы назвал коррупцией и праводеградацией: мы видели, как стали работать суды. На любом низовом уровне в правоохранительной системе, в работе оперативных сотрудников, в судах, в прокуратуре мы сплошь и рядом видим нарушения закона, нарушения Конституции. Сейчас все это дошло до самого верха. Можно только призывать к уважению Конституции и надеяться, что когда-то конституционализм в России, несмотря на свою печальную более чем 200-летнюю историю, все-таки будет сочетаться с политической волей людей, которые хотят построить демократическое и свободное государство, уважающее право.
