În vara anului 1919, când negocierile privind recunoașterea Basarabiei ca teritoriu românesc au intrat în impas, fapt determinat, pe de o parte, de politica oscilantă a Marilor Puteri față de Rusia, iar pe de altă parte de intransigența lui Ionel Brătianu, Aliații au condiționat admiterea Unirii Basarabiei cu România de cedarea de către aceasta a Cadrilaterului în favoarea Bulgariei.
Un amalgam de populații și de limbi, Cadrilaterul era un teritoriu ce putea fi revendicat la fel de bine și de Imperiul Otoman (datorită faptului că populația majoritară era musulmană, turco-tătară, precum și a stăpânirii de câteva secole), nu doar de Bulgaria și România, un spaţiu împărțit la masa negocierilor. Tratatul de la Berlin, din 1878, încheiat în urma războiului ruso-româno-turc, stabilise granița dintre România (independentă) și Bulgaria (Principat autonom în cadrul Imperiului Otoman), separând Dobrogea istorică, partea de nord revenind României, iar partea de sud, Cadrilaterul, Bulgariei.
Profitând de contextul regional favorabil, Bulgaria (independentă din 1908), împreună cu Grecia, Serbia și Muntenegru, atacă Imperiul Otoman, obținând, fiecare, suprafețe întinse, stăpânite anterior de acesta. Nemulțumită de teritoriile primite, Bulgaria își atacă foștii aliați, declanșând al Doilea Război Balcanic (1913). Este momentul în care România intervine, iar în urma Tratatului de pace de la Bucureşti, obține Cadrilaterul. Regiunea vizată reprezenta un obiectiv strategic important pentru România, care încerca să securizeze frontiera dobrogeană, în special în contextul ambițiilor teritoriale crescânde ale Bulgariei.
Tratatul de Pace de la București (1913) (Foto: Biblioteca Centrală Universitară, Iași)
Cu o suprafață de 7.700 km² și o populație de 259.957 locuitori, Cadrilaterul este adeseori considerat prima piatra la temelia României Mari. Acesta era format din două județe, iar elementul românesc, numărând 6.602 persoane, constituia numai 2,4% din populație. Majoritari erau turcii și tătarii, în proporție de 48%, alături de bulgari, care reprezentau 43% din populația noului teritoriu dobândit. Politica autorităților de la București a inclus, pentru acest teritoriu, un aflux de aromâni din Balcani, în special din Macedonia și Grecia, dar și români din diverse zone ale țării, astfel încât elementul românesc ajungea la 14,75% în 1928 și la 29% în 1938 (108.404).
La Conferinţa de Pace de la Paris a reapărut, într-o formă ce-i drept mai atenuată, sistemul de compensaţii, utilizat deja la 1878, dându-se de înţeles delegaţiei române că va obţine mai uşor recunoaşterea Basarabiei, dacă va ceda Cadrilaterul Bulgariei. Acest lucru a venit la sugestia delegației americane, care explică această atitudine printr-o telegramă din 26 iulie 1919 a Comisiei pentru Problemele Române; textul cerea Secretarului de Stat R. Lansing să prezinte Președintelui W. Wilson hotărârea Comisiei teritoriale românești. În telegramă se arată că: „După luarea în considerație a aspirațiilor generale ale populației, caracterul geografic și etnic al ținutului, precum și argumentele istorice și economice, Comisia a recomandat în unanimitate de a da Basarabia României. Experții americani Seymour, Coolidge, Lord și Johnson au atribuit cu toții Basarabia României. Din cauza primejdiei pentru pacea în Europa chestiunea nu poate rămâne nesoluționată, deși nu suntem în stare de război cu Rusia”. Experții americani sugerau, că „dacă consimțim să dăm Basarabia României, poziția noastră privind Dobrogea se va întări. În prezent britanicii și italienii acceptă punctul de vedere al americanilor ca partea bulgară a Dobrogei să fie întoarsă de către România, dar declară că nu pot să ia un teritoriu de la o putere cu care Aliații nu sunt în război. În cazul Basarabiei ei au avut un punct de vedere contrar. Convenind cu ei în cazul Basarabiei cu condiția să accepte punctul nostru de vedere relativ la Dobrogea, am putea depăși obiecțiile de ordin tehnic în cazul Dobrogei și asigura soluția cea mai înțeleaptă a ambelor chestiuni”.
Semnatarul acestei telegrame era nimeni altul decât Henry White (1850-1927), figură proeminentă, de prim rang, al diplomației americane, unul din semnatarii Tratatului de la Versailles. White aștepta instrucțiunile Președintelui Wilson asupra acestor două puncte de vedere, înainte ca poziția americană să fie prezentată în Consiliul Suprem, fiind de acord „că nici un teritoriu nu va fi luat de Conferință de la Rusia înainte ca să aibă un guvern ce s-ar ocupa de aceasta”.
Afacerea „Cadrilater versus Basarabia” a fost discutată în cadrul Comisiei la 26 iulie 1919, maiorul Johnson sugerând că „ambele chestiuni pot fi ridicate de România, în același timp”, făcându-se aluzia că drepturile României asupra Basarabiei ar putea fi rezolvate prin „oarecare” concesii în Dobrogea. H. White admitea drepturile României asupra Basarabiei, dar propunea să folosească acest fapt pentru a întări poziția americană față de cedările în Cadrilater. Delegaţii britanici şi italieni au acceptat punctul de vedere american ca partea bulgară a Dobrogei să fie luată de la România, dar declarau că nu pot să ia un teritoriu de la o putere cu care Aliaţii nu sunt în război. Însuși A. Tardieu, președintele Comisiei, declara delegației române, așa cum arăta Ion Pelivan, că România are la creditul său Basarabia, iar la debit semnarea tratatului cu Austria şi o mică concesiune bulgarilor în Cadrilater.
Poziția delegației americane față de problema teritoriilor din spațiul rus, dar în mod special cea a președintelui Wilson, se va schimba radical în urma Memorandumului Coolidge, prezentat comisiei americane și aprobat de experți la 7 august 1919.
Archibald C. Coolidge (Foto: I. Țurcanu, M. Papuc, Basarabia în actul Marii Uniri de la 1918)
Archibald C. Coolidge, profesor de istorie la Universitatea Harvard, va fi cooptat în delegația americană pentru a participa la Conferința de la Paris în baza cercetărilor sale extinse asupra relațiilor internaționale (era editor-șef al revistei Foreign Affairs), dar mai ales datorită studiilor sale profunde asupra istoriei țărilor slave. Acesta specifica în memorandum că „a sosit momentul ca Puterile Aliate și Asociate să răspundă la întrebarea ce trebuiau să facă cu frontierele statelor formate din teritoriile fostului Imperiu Rus”. Considerând că „ar fi o acțiune neprietenească din partea foștilor prieteni și aliați să lipsească pe Rusia, în momentul confuziei și slăbiciunii, de pământuri care sunt ale ei”, Coolidge constata, totuși, că „o anumită soluție a unor astfel de chestiuni arzătoare, precum statutul și limitele propriu-zise ale Finlandei, Poloniei, Provinciilor Baltice, Basarabiei și ținuturilor din Caucaz nu pot fi amânate până la data când va fi o nouă Rusie. Amânarea înseamnă continuarea nenorocirilor existente și a stării de incertitudine”.
Expertul american propunea, prin urmare, un aranjament final, care presupunea „înțelegeri provizorii cu guvernele formate recent, asupra a ceea ce s-ar putea constitui în viitor”. Teritoriile asupra cărora aceste guverne urmau să-și exercite jurisdicția legitimă urmau a fi luate sub protecția Ligii Națiunilor, iar când popoarele Rusiei vor deveni stăpâne pe destinele lor și, prin restabilirea păcii și ordinii, vor intra în relații normale cu restul lumii, Rusia împreună cu acestea vor determina natura raporturilor și a frontierelor permanente între ele. Liga Națiunilor trebuia să devină mediator atunci când cele două părți ajungeau să se înțeleagă.
În legătură cu aceste discuții, problema Basarabiei reapare din nou în discuțiile din cadrul delegației americane. La 3 septembrie 1919, la întâlnirea membrilor și consilierilor
Frank Polk (Foto: I. Țurcanu, M. Papuc, Basarabia în actul Marii Uniri de la 1918)
tehnici ai comisiei americane, Frank Polk (viitor Secretar de Stat – n.a.) avea să consemneze: „În momentul de față este evident că România nu va discuta chestiunea Dobrogei, dacă nu i se vor da compensații în Basarabia. Înțeleg că, înainte de a veni aici eu, poziția delegației a fost că nu putem promite nimic în Basarabia; că aceasta e parte a Rusiei și că de aceea noi nu putem fi pentru dezintegrarea Rusiei”.
Într-o telegramă din 3 octombrie către R. Lansing, Secretarul de Stat american, Polk descria astfel situația României cu referință la Dobrogea și Basarabia: „Francezii erau de partea României, «drăguța răsfățată», și nu intenționau să ridice problema Dobrogei. Problema Transilvaniei era închisă. Este cât se poate de evident că românii intenționează să țină Dobrogea în scopul de a negocia cu Conferința de Pace asupra Basarabiei. Răbdarea mea este complet epuizată în chestiunea României și francezii nu sunt sinceri în tratarea acestui subiect. Eu am pledat pentru ca atunci când ei simt că România are o problemă, să fie discutată în Consiliul Suprem și nu să se spună una în Consiliu și alta românilor”.
Bulgaria semnează Tratatul de la Neuilly sur Seine (Foto: I. Țurcanu, M. Papuc, Basarabia în actul Marii Uniri de la 1918)
Problema Cadrilaterului, la fel ca multe probleme de acest gen, va fi tranșată în favoarea realpolitik-ului și nu a principiului dreptului la autodeterminare, pentru că un teritoriu locuit majoritar de bulgari, potrivit aliaților, nu putea fi atribuit unui stat inamic în Primul Război Mondial.
La 10 decembrie 1919, România va semna la Neuilly-sur-Seine tratatul de pace cu Bulgaria (semnat de Marile Puteri la 27 noiembrie), prin care i se confirma stăpânirea asupra Cadrilaterului. Articolul 27 al tratatului stabilea că hotarele Bulgariei cu România vor fi fixate astfel cum existau la 1 august 1914, adică frontiera stabilită după al Doilea Război Balcanic. Prin articolul 59 Bulgaria declara că recunoaște și acceptă hotarele Austriei, Greciei, Ungariei, Poloniei, României, al Regatului Sârbo-Croato-Sloven și Cehoslovaciei așa cum ele vor fi fixate de către Marile Puteri.