Modernizarea administrativă a Basarabiei s-a realizat în paralel cu integrarea provinciei în cadrul comun românesc, ambele procese desfășurându-se pe un teritoriu preponderent rural (doar 15 % din populație trăia la orașe) și cu cea mai scăzută rată de alfabetizare din toate provinciile alipite. În organizarea teritorial-administrativă a României interbelice distingem trei perioade importante:
1918 – 1925: perioada de autonomie a Basarabiei (27 martie – 27 noiembrie 1918), succedată de menținerea unor particularități administrative regionale, inclusiv a instituției Zemstvei. Momentul de răscruce a perioadei este Constituția din 1923 care legiferează unitatea și indivizibilitatea statului și adoptă principiul descentralizării administrative;
1925 – 1938: Perioada de la descentralizare spre centralizarea administrativă, conturată cronologic de Legea pentru unificarea legislativă (14 iunie 1925) și Constituția Regelui Carol II din 1938;
1938 – 1940: Perioada aplicării în practică a centralizării administrative, legiferată prin Constituția din 1938 și Decretul-lege pentru reforma administrativă din 13 august 1938.
Polemica acută în jurul căilor de unificare legislativă și eficientizării administrării în general, în relație cu marea dezbatere privind noțiunile-cheie ale dreptului administrativ, a început imediat după Unire, în discuție fiind cele două principii fundamentale – centralizarea sau descentralizarea. Cu referire la aceste aspecte, în atenția publică erau vehiculate cele două modele, francez și german, primul cu referință la Vechiul Regat, cel de-al doilea cu aplicare la Transilvania, Bucovina și Basarabia. Modelul francez era bazat pe o centralizare rigidă, pe când în sistemul german guvernul central dădea numai directivele generale, unitățile administrative locale fiind aproape independente în ceea ce privește necesitățile locale.
În perioada anilor 1918-1925, administrația României nu a reprezentat un sistem unic, ci a funcționat după norme legislative diferite pentru fiecare provincie, elaborate în Imperiile Austro-Ungar și cel Rus. În Vechiul Regat funcționa Legea pentru organizarea comunelor urbane din iulie 1894 și Legea comunelor rurale și a plaselor din mai 1904, cu modificările ulterioare. În Bucovina viața administrativă era ghidată de Legea imperială din 1908, în conformitate cu care căpităniile au fost transformate în județe. Transilvania și Banatul erau administrate prin Legea comunală și Legea pentru administrarea comitatelor și a municipiilor, ambele din 1886. În Basarabia funcționa Regulamentul pentru comunele urbane din 1892 și Regulamentul Zemstvelor din 1890, modificat de Guvernul Provizoriu în 1917.
Prin urmare, în organizarea administrativă a României de după 1918 au fost îmbinate două metode de unificare administrativă: simpla extindere a legilor și așezămintelor din Vechiul Regat asupra noilor provincii și elaborarea unei legislații noi, cu luarea în considerație a tradițiilor și exigențelor provinciilor reunite.
În anul 1918, în România erau 76 de unități administrative cu același statut, dar cu denumiri diferite: în Vechiul Regat și în Basarabia erau județe, 34 și respectiv 9 (denumite uezd); în Transilvania și Banat erau 23 de comitate, iar în Bucovina – 11 căpitanate. Prin articolul 4 al Constituției din 1923 se stabilea că „teritoriul României din punct de vedere administrativ se împarte în județe, iar județele în comune”.
Reforma administrativă culmina cu adoptarea Legii pentru unificare administrativă din 14 iunie 1925. Potrivit Legii, județele se împărțeau în plase și plasele în sectoare. Prefectul era reprezentantul puterii centrale în tot județul și de obicei era o figură politică. Pretorul reprezenta puterea centrală în plasă. Ambii se aflau în subordinea directă a Ministrului de Interne, pretorul fiind la rândul său subordonat prefectului. Spre deosebire de prefect și pretor, primarul care se afla în fruntea comunei era ales de către consiliul comunal prin votul secret al majorității absolute a consilierilor. Notarul era „agentul autorității centrale în comună”, acesta fiind în același timp șeful poliției administrative în comună, ofițer al poliției judiciare și auxiliar al parchetului în situații speciale, precum și ofițer al stării civile, dar fără drept de a celebra căsătorii, acesta fiind atribuit primarului.
După cum enunțam mai sus, Basarabia și-a păstrat o anumită perioadă autonomia, statut ce includea toate componentele necesare funcționării acestui mecanism: organele puterilor legislativă (Sfatul Țării) și executivă (Consiliul Directorilor Generali), precum și organele administrației locale (Zemstva). Directorii Generali erau numiți prin decret regal, iar în guvernul central de la Iași erau numiți doi miniștri fără portofoliu, care să reprezinte Basarabia. Odată cu renunțarea la condițiile Unirii, din 27 noiembrie 1918 au activat numai directoratele (Finanțe, Interne, Agricultură, Instrucțiuni Publice, Justiție, Industrie și Comerț, Control), pe lângă fiecare Director fiind instituită funcția de consilier tehnic, ocupată, de regulă, de specialiști cu experiență delegați din Vechiul Regat. Cu toată critica deputaților basarabeni, activitatea directoratelor s-a încheiat la 4 aprilie 1920. Unicul directorat care a funcționat până în anul 1923 a fost cel de Interne.
Între 13 iunie și 11 decembrie 1918, funcția supremă în Basarabia a fost exercitată de Comisariatul General al Basarabiei (condus de Arthur Văitoianu), cu atribuții plenipotențiare asupra administrării provinciei (inclusiv coordonarea activității directoratelor), armatei și de pază a frontierei de stat. Crearea acestuia a fost dictată deopotrivă de factorii interni și externi, printre care asigurarea deplasării trupelor germane și austro-ungare și campania de rechiziții a cerealelor, așa cum prevedea Tratatul de Pace de la București dintre Puterile Centrale și România.
La 21 august 1920 era instituită Direcția ținuturilor alipite și a unificării administrative care prelua parte din atribuțiile Ministerului de Interne referitoare la Transilvania, Basarabia și Bucovina, afară de numiri în posturi, siguranță și poliție. Situația tensionată din Basarabia și acțiunea subversivă sovietică la hotarul de est a țării a determinat instituirea Comandamentului militar al Basarabiei, la 20 septembrie 1921. Acesta urma să asigure un acord continuu între autoritățile militare și cele administrative în activitatea pentru menținerea ordinii. În fruntea Comandamentului a fost numit generalul de divizie Ion Popovici, căruia i se subordonau trupele și serviciile Ministerului de Război, precum și prefecții de județ și primarii din Basarabia. Instituirea stării de asediu determina păstrarea unui control nelimitat al Comandamentului asupra tuturor autorităților publice, această situație fiind menținută până la 11 ianuarie 1922, când zona atribuțiilor sale a fost limitată în zona unei fâșii de 30 km de-a lungul frontierei.
Un alt moment al administrației românești este instituirea Comisarului superior al guvernului în Basarabia și Bucovina, cu rang de Ministru de Stat, la 1 ianuarie 1927 în această funcție fiind numit generalul I. Râșcanu. Implicarea sa în administrarea Basarabiei a fost una foarte diversă, de la coordonarea bugetelor județelor și activității Centralei băncilor populare la deschiderea de ziare și școli românești.
La numai două zile de la emiterea decretului regal cu privire la decizia Sfatului Țării de Unire a Basarabiei cu România, au fost create nouă prefecturi, în fruntea cărora erau numiți primii prefecți: V. Hartia – Chișinău; V. Săcară – Soroca; I. Postolachi – Orhei; I. Văluță – Bălți; V. Condac – Hotin; S. Niță – Cetatea Albă și E. Adamovici – Bender. Cele nouă județe erau divizate în 44 de plase, 113 voloste (cercuri de comune), 1 272 sate (comune rurale) în județele din nord și centru, 105 comune rurale în județele Ismail și Cahul, după organizarea de până la 1878. În Basarabia mai existau 14 comune urbane, dintre care 9 reședințe de județ și 25 de târguri.
Modernizarea vieții social-politice și economice după Unire a fost urmată de modernizarea structurilor și serviciilor administrative de nivel central și local. Bazele acesteia au fost puse prin reforma administrativă, axată pe descentralizare, fapt ce presupunea transferul gradual de putere către organele administrării locale, alese de cetățeni, investirea acestora cu atribuții largi, care să corespundă așteptărilor locale.
Mulțumiri istoricului Svetlana Suveică pentru monografia Basarabia în primul deceniu interbelic (1918-1928). Modernizare prin reforme, oferită cu generozitate în elaborarea acestui articol.
* Opiniile exprimate în acest material aparțin autorului și nu sunt neapărat ale Europei Libere.
