Instituția de autoadministrare locală, numită Zemstva, a fost introdusă în Basarabia la 1 ianuarie 1864, în conformitate cu Regulamentul despre instituțiile guberniale și județene.
Clădirea zemstvei din Bălți
Reforma Zemstvei a fost o continuare logică a reformei agrare, după publicarea Manifestului de desființare a șerbiei din 19 februarie 1861, Ministerul de Interne propunând un pachet de reforme în scopul aplicării principiului administrării locale. La 1 ianuarie 1864, guvernul rus aproba regulamentul instituțiilor de zemstvă, cu statut de persoană juridică, introdus în întreg Imperiul Rus și, respectiv, în Basarabia. Concepută ca un organ al puterii locale, Zemstva era privită drept concurenta organelor birocratice de stat care erau departe de doleanțele unui imperiu atât de vast din punct de vedere geografic și numeric. Cu timpul, datorită modificărilor ulterioare a Regulamentului (1887, 1890 și 1912), statul a limitat treptat capacitatea de autoadministrare a zemstvelor, către momentul Unirii acestea devenind un instrument de executare a dispozițiilor puterii centrale.
În Basarabia, ca și în alte gubernii ale Imperiului Rus, organul suprem de conducere era Zemstva gubernială, cu sediul la Chișinău, căreia i se subordonau zemstvele județene (uezd) și de voloste. Structura Zemstvei era identică pentru toate nivelele și era alcătuită din Adunarea Zemstvei (organul electiv) și Uprava (organul executiv) sau Consiliul Zemstvei. Adunarea Zemstvei se compunea din reprezentanții celor trei colegii electorale, aleși de către delegații Adunării ținutale în baza censului de avere. Numărul consilierilor era stabilit în corelație cu numărul populației, suprafața guberniei și gradul de fertilitate a solului care varia de la nord la sud. Uprava avea un președinte și cel puțin doi membri care, înainte de a intra în funcție, depuneau jurământ sau o declarație solemnă.
Principalele domenii de activitate a Zemstvei erau administrația și controlul, statistica, serviciul medico-sanitar, servicii tehnice de salubritate publică, aprovizionare, gospodărire agricolă, instruire, asigurare mutuală, acordarea de credite, etc. Spectrul variat de probleme de care se preocupa Zemstva nu a dat rezultate eficiente în regiunile periferice ale imperiului unde nivelul științei de carte era scăzut, populația sărăcită, iar administrația se impunea în limba rusă. O dovadă din acest punct de vedere era chiar administrarea bugetului Zemstvei, care constituia peste un milion de ruble anual. Adunarea Zemstvei ținutale aloca 5 mii de ruble pentru întreținerea cancelariei, iar pentru învățământul popular doar 500 ruble. Cifrele bugetului pentru anul 1910-1917 indicau o creștere anuală a cheltuielilor, în 1918 deficitul bugetar constituind 44 mln. lei. (4 mln. venit și 48 mln. cheltuieli). Impozitele ridicate ale Zemstvei ruinau economia Basarabiei, banii adunați fiind utilizați prioritar pentru întreținerea aparatului birocratic. Datele pentru anul 1903 ne arată că în timp ce Zemstvele guberniale din Rusia cheltuiau în mediu 34.5 % din totalul bugetului guberniei (circa 1 mln. ruble), în Basarabia aceasta cheltuia 48.9 %, adică 1.2 milioane din cele 2.5 milioane ale bugetului gubernial.
În anul 1917 au loc schimbări esențiale ale legislației privind Zemstva, prin adoptarea Legilor provizorii despre alegerea deputaților zemstvelor guberniale și județene din 21 mai 1917, care introduceau pentru prima oară în Imperiul Rus, inclusiv în Basarabia, alegeri în baza votului universal, egal, direct și secret. De acest drept se bucurau cetățenii ruși de ambele sexe, de orice naționalitate și religie ajunși la vârsta de 20 de ani. Evident, evenimentele din anul 1917 n-au permis desfășurarea alegerilor de zemstvă pe principiul votului universal nici în Basarabia, nici în alte regiuni ale Imperiului Rus, această inițiativă rămânând la nivelul intențiilor.
După Unire, sistemul rusesc de autoadministrare urma să fie înlocuit cu cel românesc, așa cum am prezentat în articolul precedent. Perioada 1918-1925 este considerată una a tranziției, în timpul căreia în Basarabia a fost păstrată instituția Zemstvei, fapt care a reprezentat un specific al vieții administrative a provinciei. Inițial s-a procedat la naționalizarea și românizarea Zemstvei, apoi a avut loc abolirea ei definitivă.
Zemstva din Soroca
În baza Decretului regal privind desființarea Zemstvei guberniale din 4 octombrie 1918, serviciile și averea sa urmau să treacă în competența directoratelor Basarabiei. Odată cu emiterea decretului, au apărut o serie de susținători ai instituției, mai mult, s-a încercat organizarea unui congres al zemstvelor județene care să vină în apărarea instituției centrale. Potrivit acestora, Decretul de desființare a Zemstvei guberniale „a trecut peste drepturile și privilegiile populației locale”. Problema revitalizării legislației cu privire la zemstve a fost abordată în cadrul Congresului reprezentanților zemstvelor județene din Basarabia, desfășurat la 10 iulie 1920, care propunea elaborarea unui proiect de lege privind administrația locală și modificarea legislației zemstvelor din 1917.
În apărarea Zemstvei s-a ridicat Adunarea reprezentanților zemstvelor județului Bălți, întrunită la 7 noiembrie 1920, care susținea, în mod exagerat evident, faptul că „birul pus de zemstvă se achită cu mare plăcere de către popor, deoarece, în schimb, ea are grijă de nevoile poporului”. Inițiative de susținere a instituției Zemstvei au existat și în Parlamentul României, unii deputați basarabeni, cum este cazul lui Alexandru Mâță, susținând că unicul defect al Zemstvei județene nu era ascuns în tehnica de organizare, ci în reprezentanța prin alegeri în baza principiului cenzitar.
În realitate, dincolo de reflexele de obișnuință, specifice perioadelor de trecere de la un regim la altul, așa cum ne explică Eugeniu Giurgea, șeful Direcției de statistică a provinciei, trimis în Basarabia după Unire, „rușii nu prea vroiau să de despartă așa ușor de această instituție care deținea în mâinile sale și situațiunea socială, dar mai cu seamă întreaga situațiune mai importantă a Basarabiei”. Acesta mărturisește comportamentul fostului director al Departamentului de Statistică N. Moghileanski, care se opunea categoric predării materialului documentar statistic, în special celui ce ținea de statistica componenței etnice a Basarabiei.
Paralel cu lichidarea Zemstvei guberniale avea loc dizolvarea Dumei și Consiliului comunal (Uprava) al orașului Chișinău, atribuțiile sale fiind atribuite unei Comisii interimare. Comisiile interimare făceau parte din șirul organelor provizorii create în Basarabia, dar și în alte regiuni ale României, extinse asupra regiunii prin Decretul Regal din 9 mai 1919, care prevedea preluarea atribuțiilor administrației volostelor, adunărilor și ale upravelor de zemstvă. Obiectivul lichidării definitive a zemstvelor de voloste, prin transmiterea bunurilor instituțiilor în competența subprefecturilor, a fost încredințată comisiilor interimare de județ la 28 noiembrie 1923.
Activitatea comisiilor interimare a fost pusă în discuție în cadrul Adunării reprezentanților zemstvelor județene din Basarabia din 5-6 aprilie 1921, care constata incapacitatea guvernului de a institui un control real asupra acestor instituții. Drept rezultat, se propunea instituirea comisiilor de revizuire. Procesul de lichidare a zemstvelor județene și de voloste a luat sfârșit la 1 ianuarie 1926, odată cu intrarea în vigoare a Legii pentru unificarea administrativă din 14 iunie 1925.
Onisifor Ghibu
Tocmai în contextul dezbaterilor privind proiectul Legii de unificare administrativă începe o campanie de susținere a instituției zemstvei, declanșată de către funcționarii și deputații basarabeni în presă, periodice și de la tribuna parlamentară. Dezvoltarea zemstvelor și încurajarea activității acestora era posibilă numai în cazul lărgirii drepturilor acestora, considera G. Guldinschi, funcționar al Directoratului de Interne, „administrația nu ar câștiga nimic de pe urma desființării zemstvei, ci, dimpotrivă, ar pierde din autoritatea morală și din sprijinul societății”. O atitudine pozitivă față de zemstve drept cea mai avansată formă de autoadministrare locală a fost exprimată și de răgățeanul Virgil Ionescu-Darzeu, fost Director de prefectură a județului Chișinău, care compara trei forme de organizarea județului – din Vechiul Regat, Transilvania și Basarabia, considerând că „cea mai democratică organizare rezidă în forma județeană administrativă, numită Zemstva din Basarabia”. Într-o altă publicație de epocă, ardeleanul Onisifor Ghibu, unul din inițiatorii mișcării de renaștere națională din Basarabia și un bun cunoscător al realităților din provinciei, susținea că „Zemstva a fost o instituție bună, dar a fost redusă la inactivitate de dragul unificării”.
Deși străină tradiției românești de administrare, Zemstva a prezentat o experiență utilă pentru Basarabia, fiind prima experiență de organizare a autoadministrării locale pe principiul reprezentativ și al autofinanțării. Cu toate restricțiile unui regim autoritar-birocratic, Zemstva din Basarabia a rezistat mai bine de jumătate de secol. Au existat opinii, cum era cea exprimată de Ion Pelivan, că era necesar de a conserva instituția zemstvei și după unificarea administrativă, mai mult, de a o extinde și în alte regiuni ale țării. Existau voci care asociau păstrarea Zemstvei cu șansa directă a revenirii la statutul anterior al Basarabiei, o revenire în trecut, o conciliere și toleranță față de timpurile de altă dată.
Păstrarea acestei instituții în Basarabia după anul 1918 a fost o decizie determinată de circumstanțele vremii, dat fiind faptul că se puneau bazele unificării și modernizării administrative a țării. Din acest punct de vedere, eliminarea Zemstvei din administrarea Basarabiei era o chestiune inevitabilă. În primul rând pentru că era străină sistemului tradițional românesc de administrare, iar în cele din urmă pentru că sistemul local de administrare în toate provinciile istorice urma a fi sacrificat în interesul național al României întregite, care cerea o formă supremă de unificare administrativă.
Mulțumiri istoricului Svetlana Suveică pentru monografia Basarabia în primul deceniu interbelic (1918-1928). Modernizare prin reforme, oferită cu generozitate în elaborarea acestui articol.
* Opiniile exprimate în acest material aparțin autorului și nu sunt neapărat ale Europei Libere.