Când politicienii promit reformarea justiţiei şi o luptă mai eficientă cu marea corupţie au în vedere reorganizarea şi îmbunătăţirea activităţii mai multor instituţii. În primul rând sunt vizate instanţele de judecată şi organul de autoadministrare judecătorească, Consiliul Superior al Magistraturii (CSM); apoi sistemul procuraturii, plus Consiliul Superior al Procurorilor; Centrul Naţional Anticorupţie; Institutul Naţional de Justiţie; Autoritatea Naţională de Integritate.
O primă reformă în domeniul justiţiei şi a dreptului a fost iniţiată în Republica Moldova în iunie 1994. În hotărârea de parlament prin care era anunţată concepţia acestei reforme, în limitele proaspetelor prevederi constituţionale, se stabileau principiile de bază: separația puterilor în stat, independența justiției. Apărea și o noua structură, Consiliul Superior al Magistraturii, care urma să fie responsabilă de numirea, evaluarea şi promovarea magistraţilor în funcţii, făcând propuneri către şeful statului.
Identificând verigile slabe, concepţia anunţată se referea la eliminarea „pârghiilor administrative de influenţă asupra celor care fac ancheta”, procurori şi ofiţeri. Unii experţi constatau atunci tranșant că procuratura rămăsese încarcerată în calapodul sistemului de drept sovietic, cel care rezerva procurorilor rolul de executanţi ai aparatului administrativ, cu prerogative aproape neîngrădite de acțiune.
Reforma nu a avut totuși finalitate pentru că ar fi existat puncte divergente între membrii consiliului de experţi, dar şi pentru că politicieni aflaţi la putere nu au fost prea motivați să avanseze.
Din anii 90 au rămas în memoria colectivă a juriştilor angajamentele Chişinăului în faţa structurilor Consiliului Europei să nu abandoneze acest parcurs al reformelor din justiţie, în special cu accent pe asigurarea independenţei sistemului judiciar şi pe procuratură.
Către anii 2000, când cazurile de corupţie, crimă organizată, trafic de persoane, de arme sau de spălare de bani ajunseseră în atenţia experţilor internaţionali care încercau să încurajeze și să asiste avansarea pe calea reformelor, justiţia a ajuns cu bugetul înjumătăţit, cu retribuții salariale derizorii pentru cei din domeniu, iar circa 40% din hotărârile pronunţate nu erau puse în aplicare cu anii, iar o mulțime de dosare erau trimise la rejudecare, cotă mult peste normele acceptate în practica internaţională.
Sistemul judecătoresc
Tranziţia la un alt sistem de drept s-a făcut cu magistraţi care au activat în perioada URSS. De exemplu, unul dintre promotorii reformelor din anii 90, Nicolae Timofti, care a devenit preşedintele republicii în 2012, a fost judecător şi în perioada sovietică, având la activ condamnarea a cel puţin unei persoane la tratament psihiatric forţat.
Chiar dacă cadrul legal prevedea existenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în calitate de autoritate de autoguvernare judecatorească, numirile şi promovările în funcţii ale judecătorilor s-au făcut deseori ignorând criteriile bazate pe meritocraţie şi profesionalism. Presa relata frecvent despre avansarea în carieră a unor magistrați favorabili celor aflați la putere. În consecință, percepția generală era că justiția era compromisă prin imixtiuni politice, dar și de corupția larg răspândită, constata Asociația Avocaților Americani. Asta în ciuda faptului că Guvernul Statelor Unite, precum și alți finanțatori externi începuseră să aloce în anii 2000 fonduri tot mai consistente pentru instruiri, pentru echipamente moderne și pentru softuri destinate contracarării manevrelor corupționale, de genul direcționării dosarelor spre judecători și instanțe.
Reforma comunistă - 2007
În 2007, puterea comunistă a adoptat o strategie prin care și-a propus mai multe elemente de reformă a justiției. Documentul menționa principiul distribuirii aleatorii a dosarelor pentru asigurarea imparțialității actului de justiție și eliminarea suspiciunilor de corupție. Măsura a intrat în faza de testare în 2009 și făcea parte din proiectul Corporației Provocările Mileniului, finanțat de guvernul de la Washington, prin intermediul căruia sistemul judecătoresc din R. Moldova a beneficiat între 2007 și 2009 „de câteva sute de milioane de dolari în infrastructură şi tehnologie” (computere şi echipament nou, soft pentru gestionarea dosarelor şi echipament de înregistrare audio).
De asemenea, strategia din 2007 făcea referire la respectarea Codului de etică al judecătorului, la fel opta pentru deschiderea unui Institut Național de Justiție, unde urmau să fie pregătite viitoarele cadre pentru sistemul de drept. Printre măsurile enumerate de guvernanți menite să ducă la îmbunătățirea situației și creșterea calității erau majorarea salariilor și reducerea volumului de muncă în cazul judecătorilor.
Institutul Național de Justiție, creat în 2006 și care a scos prima promoție în 2009, a fost de asemenea finanțat generos din ajutoare externe. Ziarul de gradă a relatat în câteva rânduri cum absolvenți ai INJ care se bucură de privilegiu la accesul în magistratură și procuratură sunt fii și alte rude ale judecătorilor și procurorilor. Unii experți afirmau că admiterea la INJ ar fi selectivă și puțin transparentă, iar conflictul de interese deseori ignorat de evaluatori.
Ani la rândul, experți constatau că legislația devenise bună, doar că nu era aplicată întocmai. De asemenea, se remarcă o percepție generală de impunitatea față de cei din interiorul sistemului, dar și în general față de cei care comit acte de mare corupție. Rata de executare a hotărârilor judecătorești ajunsese pe durata celor două cicluri parlamentar-prezidențiale de guvernare comunistă la circa 50 procente.
Câtă încredere au cetățenii în justiție?
Barometrele de Opinie Publică includ din anul 2000 o întrebare ce se referă la încrederea în diferite instituții și autorități. La capitolul justiție se observă un trend descendent, respectiv dacă în perioada guvernării comuniste, la începutul anilor 2000, cam o treime din cei chestionați aveau foarte multă încredere sau oarecare încredere în justiție, în ultima perioadă această rata variază între 15-20%. Cea mai multă încredere în justiție a fost în februarie 2005 (41 la sută), iar în 2016, în contextul crizei politice generate de aflarea despre frauda bancară, încrederea în justiție a coborât la 8-10%.
Reforma AIE (2011 -2016) și „furtul miliardului”
Guvernarea de coaliție care a succedat PCRM, a Alianțelor pentru Integrare Europeană, și-a afișat drept stindard reformarea justiției și lupta cu corupția. A urmat o nouă strategie de reformă, pentru anii 2011-2016, pe care însă a abandonat-o din cauza numeroaselor scandaluri, culminând cu furtul miliardului de dolari din sistemul bancar și spălătoria rusească a 20 de miliarde de dolari SUA, în care ar fi fost implicați zeci de magistrați și alți angajați din justiție, conform rapoartelor celor abilitați cu ancheta. În acest context tumultuos, majoritatea partenerilor de dezvoltare au înghețat finanțările pentru reforma justiției sau în general întreaga asistență oferită Chișinăului. De exemplu, UE nu a transferat 28 de milioane de euro pentru justiție din cele 60 de milioane promise, la mijloc fiind și neîndeplinirea mai multor angajamente.
În cadrul acestei ultime reforme puse în aplicare au apărut asistenții judecătorilor, care-i ajută pe magistrați în executarea atribuțiilor de serviciu, asta ca remediu la supraîncărcarea des invocată de ei; au fost majorate substanțial salariile întâi ale judecătorilor, ulterior și ale procurorilor; au fost modernizate sediile mai multor instanțe; au fost lichidate instanțele economice despre care se spunea că ar fi fost cele mai corupte; a fost îmbunătățit sistemul de executare a hotărârilor judecătorești; a fost comasat managementul mai multor instanțe; magistrații au fost lipsiți de imunitate în cazurile de corupție. De asemenea, printre realizări a fost și apariția mai multor portaluri în domeniu, care au sporit transparență și controlul public, toate însă din finanțări externe.
Trei sferturi din cetățeni și antreprenori nu au resimțit câtuși de puțin efectele unor schimbări reale în justiție...
Potrivit unui studiu al Băncii Mondiale pentru 2018, trei sferturi din cetățeni și antreprenori nu au resimțit câtuși de puțin efectele unor schimbări reale în justiție, iar aproape jumătate din respondenți au spus că amploarea corupției dimpotrivă s-a intensificat. În ciuda faptului că legea scrie că magistrații sunt evaluați la fiecare trei ani, iar sistemul informatic de distribuire aleatorie trebuia să elimine factorul uman și de corupție, s-a constat că acesta este manipulat ca anumite dosare să ajungă la anumiți magistrați, se mai spune în analiză, iar în activitatea CSM în ceea ce privește evaluarea și promovarea judecătorilor este mult loc de subiectivism, și mai puțin de transparență. Altfel spus, efortul financiar făcut de stat și donatori pentru a spori independența judecătorilor nu a venit la pachet cu măsuri de responsabilizare.
Un alt raport, al ONU, făcea referire la alte rapoarte naționale și internaționale care descriau sistemul judecătoresc ca fiind un „club protejat și închis”, pentru care intrarea nu este condiționată de un criteriu de eficiență/performanță, și este văzut drept un sistem extrem de corupt”.
Primul judecător condamnat pentru luare de mită, în 2014, a fost achitat trei ani mai târziu și a cerut să fie despăgubit cu plata salariului cât timp nu s-a aflat în post. Recent prima instanță l-a condamnat pe un alt magistrat pentru îmbogățire ilicită și fals în declarații, dar fără să se întrevadă finalitatea procesului.
Tot mai mulți sunt politicienii care acuză breasla magistraților că nu ar vrea să se autosalubrizeze scăpând de colegi cu probleme de integritate, ci dimpotrivă ar acționa în spirit corporatist preferând să conserve starea de lucruri.
Sistemul procuraturii
Urma să fie reformat cel puțin de la aderarea țării la Consiliul Europei, din 1995, R. Moldova fiind mult timp sub monitorizare deoarece nu adopta o nouă lege a procuraturii, considerată decenii la rând o restanță. Formal, în 2003 a fost adoptată o lege cu privire la procuratură, o altă lege a fost votată în 2008, care însă nu rezolvau toate deficiențele identificate de experți. Aceste amendamente au redus din autoritatea procuraturii, percepută până atunci drept o continuare a sistemului administrativ central, o instituție lipsită de transparență, opacă, cu o ierarhie foarte pronunțată, militarizată, despre care se spunea că admitea abuzuri și intimidări în raport cu cei puși sub anchetă contra unor dividende puse la adăpost sigur.
Inițiind dialogul cu Uniunea Europeană, în epoca lui Vladimir Voronin, Chișinăul se angajase să-și ajusteze cadrul legal în spiritul celui comunitar. Veriga slabă a fost din nou politizarea excesivă a acestei instituții, începând de la numirea procurorului general până la derularea unor presupuse anchete la comanda puterii executive, sau așa-zisele dosare politice. Mai mulți experți ajunseseră la concluzia că apărătorii de stat investighează cazuri de corupție ghidați de motivații politice și pecuniare.
În 2008, Asociaţia Avocaţilor Americani raporta că instituția are o „problemă de imagine”, că „există o încredere publică minimă referitoare la faptul că procuratura este politic capabilă să cerceteze şi să urmărească penal încălcările drepturilor omului şi infracțiunile comise de oficiali”. Dosarul „7 aprilie 2009” și felul în care acesta a fost mușamalizat a sporit și mai mult neîncrederea cetățenilor și această instituție.
Reforma din 2016: apar Procuratura Anticorupție și PCCOCS
În vara 2016 a intrat în vigoare o nouă lege a procuraturii, asumată de Chișinău în fața instituțiilor UE și care figura din nou ca restanță înainte de abolirea regimului de vize, în 2014. Legea instituia un nou mod de a promova procurorul general, de către Consiliul Superior al Procurorilor. Până atunci funcția de procuror general era perceput ca una politică și asta deoarece se făcea prin hotărâre de parlament și deseori când se schimba puterea „demisiona” sau „era plecat” din post procurorul general și numit un înlocuitor.
Tot legea din 2016 prevedea existența a două procuraturi specializate: Procuratura Anticorupție, ce se ocupă de dosare de mare corupție, și Procuratura pentru Combaterea Criminalității Organizate și Cauze Speciale. Deocamdată însă Procuratura Anticorupție s-ar concentra în continuare pe dosare de mică corupție, contrar angajamentelor asumate în fața partenerilor occidentali, afirmă mai mulți analiști, perpetuând ideea că marii corupți s-ar bucura de imunitate tacită.
Primul procuror general, conform noilor reguli, pe un mandat de 7 ani, a fost ales Eduard Harunjen. Numele lui a fost legat de fenomenul definit ulterior „capturarea instituțiilor statului de către oligarhi”. A demisionat după venirea la putere a coaliției de conjunctură dintre Blocul ACUM și socialiști.
Actualul procuror general, Alexandru Stoianoglo, a fost numit în noiembrie 2019, iar concursul câștigat de el a declanșat scandalul dintre Blocul ACUM și socialiști la scurt timp după plecarea subită din țară a oligarhului Vladimir Plahotniuc. Maia Sandu și echipa sa nu au fost de acord cu rezultatul concursului, acuzând tabăra socialistă de trucarea rezultatelor. Intenția de a anula concursul, căruia îi mai adăugase un filtru suplimentar de selecție, format din experți, a dus la înaintarea moțiunii de cenzură împotriva executivului și la demiterea cabinetului condus de Maia Sandu.
Criticii actualului procuror general îi reproșează că a inițiat cu prioritate eliberarea din închisoare a ex-deputatului Veaceslav Platon, în baza dezavuării retroactive a probelor din dosarul său, în timp ce marile anchete nu au avansat prea mult în mandatul său. Mai mult, cei puși sub acuzare ar fi fost lăsați să părăsească țara și că acum căutarea acestora nici măcar nu este mimată. Totodată, nici dosarele disciplinare sau penale pe eventualele abuzuri ale subalternilor lui Stoianoglo nu ar fi fost finalizate. Procurorul general a sugerat că judecătorii ar fi cei care blochează dosarele fraudei bancare și cauze cu dosare de anvergură.
Consiliul Superior al Procurilor apare în legislație în 2008, conceput după modelul Consiliului Superior al Magistraturii, drept instituție de autoreglementare, garant al independenței profesionale. CSP este de asemenea responsabil de numirea, promovarea, sancționarea apărătorilor de stat. Asta declară procedurile descrise de lege, în realitate responsabilă de cariera procurorilor este în continuare secția de resurse umane din cadrul Procuraturii Generale, din subordinea procurorului general, și deseori propunerile vin de la acesta, concluzionează experții Centrului de Resurse Juridice. Unii analiști consideră că CSP ar fi o „copie nereușită a Consiliului Superior al Magistraturii”.
Centrul Național Anticorupție
Centrul Naţional Anticorupţie a fost fondat în iunie 2002, cu denumirea Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţie (CCCEC), în baza câtorva subdiviziuni specializate de la ministerele de interne și finanțe. I se pusese în sarcină să lupte cu infracţiunile economice, financiare, fiscale, precum şi cu fapte de corupţie, spălarea banilor şi finanţarea terorismului. Doar că în timp, potrivit mai multor comentatori, instituţia ar fi deviat spre sarcini conjuncturale de represiune politică a opozanţilor puterii comuniste. Ofițerii de la CNA ar fi acţionat conform unor indicaţii verbale, fapt menționat în hotărâri CEDO contra R. Moldova. Cu titlu de exemple erau amintite descinderile de la Primăria Chişinău condusă de fostul primar şi lider al opoziţiei Serafim Urechean sau dosarele inițiate în contextul crizei politice generate de omorul de la vânătoare din 2013.
În perioada 2002-2012 CCCEC a trecut prin nouă procese de reformare, având cinci directori...
În perioada 2002-2012 CCCEC a trecut prin nouă procese de reformare, având cinci directori, fiind transferată de câteva ori din subordinea parlamentului la guvern și invers.
Din 2012, urmare a unor angajamente asumate de autoritățile de la Chişinău în faţa structurilor europene în procesul de liberalizare a regimului de vize, Centrul Naţional Anticorupţie a trecut printr-o nouă reorganizare, fiindu-i atribuit doar rolul de prevenire şi combatere a corupţiei. Tot atunci s-a decis ca directorul CNA, numit până atunci pe criterii politice, să fie selectat în baza unui concurs.
Primul director al instituției reformate a devenit Viorel Chetraru, cel care condusese Centrul din 2009 până la reformare și care recunoscuse că instituția fusese politizată de la creare, cureaua de transmisie era anume directorul, afirma el, recunoscând totodată că a fost susținut de un partid politic. Declarația lui Chetraru precum că raportul companiei americane Kroll referitor la frauda bancară de proporții din 2014 este „beletristică” şi că „nu conţine nimic nou” pentru ofiţerii CNA a fost încă o dovadă pentru experții care remarcaseră că activizarea sau dimpotrivă lentoare și chiar nepăsarea vădită de care dădeau dovadă ofițeri anticorupție aveau legătură cu decidenții politici.
Ca și în cazul Procuraturii Anticorupție, CNA ar fi anchetat de-a lungul anilor mai ales cazuri de corupție din medicină, educație sau avocatură, mai puțin cazuri de mare corupție sau din justiție, au susținut observatori ai reformelor din domeniu, deducție negată de șefii CNA.
Agenția Națională de Integritate
Un prim mecanism de declarare a averilor și conflictelor de interese de către funcționari publici, demnitari, procurori, judecători pentru a combate îmbogățirea nejustificată în sectorul public și corupția în general a fost aplicat în R. Moldova începând cu 2008. Un grup de experți reuniți sub egida Institutului de Politici Publice constata că legislația în acest domeniu a fost sugerată și pusă în aplicare la insistențele structurilor Consiliului Europei și UE. În fază inițială, prima structură de acest fel, Comisia Centrală de Control al veniturilor şi proprietăților nu aplica sancțiuni în cazul celor care nu depuneau declarațiile anuale, nu le verifica veridicitatea lor, prin urmare dacă și se respecta legea, mai mult era un formalism.
În 2011, în cadrul negocierii unui regim liberalizat de vize cu UE, chestiunea a reapărut pe agendă, fapt ce a dus la îmbunătățirea cadrului legal și la crearea, la sfârșitul anului 2011, a Centrului Național de Integritate (CNI), copiind legislația românească. Dar instituția a început să activeze peste aproape doi ani, din cauza unor controverse politice legate de numirea președintelui autorității și finanțarea insuficientă. Noul context a făcut posibil apariția unui portal dedicat, unde erau publicate declarațiile de venituri și interese ale celor supuși controlului.
Și această tentativă a fost nereușită, potrivit unor experți, instituția nu avea acces la bazele de date, nu avea suficient personal angajat pentru a face față zecilor de mii de declarații de venit depuse anual, în plus analiza veridicității informațiilor și eventuala sancționare nu erau suficient reglementate. În scurt timp CNI ajunsese în impas, multe din controalele demarate neavând o finalitate, iar printre posibilele explicații erau lipsa de voință politică pentru a pune în funcțiune un control real al averilor.
În vara lui 2016 cadrul legal a fost din nou revăzut, la insistența partenerilor externi, care au început să condiționeze alocarea ajutoarelor prin realizarea reformelor, astfel instituția a trecut printr-o nouă transformare, fiind redenumită în Autoritatea Națională de Integritate. Timp de un an și jumătate aceasta nu a funcționat deoarece au fost tărăgănate mai multe proceduri organizatorice. Ca și în cazul altor structurii din justiție, se introducea alegerea conducerii în bază de concurs, dar și câteva zeci de posturi de inspectori de integritate cei care realizează controlul efectiv, în baza unui sistem de distribuire aleatorii a cazurilor aflate în examinare.
La sfârșitul anului 2020, ANI activa cu jumătate din efectivul prevăzut de lege de inspectori de integritate. Potrivit președintei Autorității, Rodica Antoci, nu s-a reușit completarea statelor de personal din cauza deselor modificări legislative ori a unor rigori de selecție sofisticate, cu verificări de la SIS, Fisc, CNA, poligraf.
Verificarea averilor și conflictelor de interese are loc în baza sesizărilor, dar și din oficiu. În mai multe rânduri diferiți politicieni au reproșat autorității că s-ar ocupa de funcționari mărunți, primari, șefi de grădinițe și spitale, mai puțin de demnitari de rang înalt. Reprezentanții ANI au argumentat că dosarele ultimilor sunt mai complexe, ajung în procuratură și în instanțe, unde ar fi tărăgănate.
În luna iulie 2021, inspectorii de integritate au obținut un prim câștig în instanța de apel de confiscare a averii nejustificate a unui fost deputat.
Partidul Acțiune și Solidaritate a votat printre primele legi în noul legislativ o serie de amendamente la legea ANI, oferindu-i mai multe competențe, lărgind aria de aplicare asupra unor domenii conexe, în încercarea de a face verificarea mai efectivă.
Donatori externi și costuri ale reformelor din justiție
Consiliul Europei, Guvernul Statelor Unite, Uniunea Europeană, au fost printre primii donatori ai reformelor din justiții, investind în instruire, expertiză, dotări tehnice. Apoi Banca Mondială, OSCE și alte guverne sau organizații internaționale s-au implicat în finanțarea reformării sistemului de justiție. Sute de milioane de euro și dolari ar fi fost transferați în acest scop R. Moldova în cei 30 de ani de independență, doar că nimeni nu i-a contabilizat.
De exemplu, Agenţia SUA pentru Dezvoltare Internaţională (USAID) a debursat în ultimii 14 ani aproape 23 de milioane de dolari pentru sectorul justiției, inclusiv pentru proiectul de împărțire aleatorie a dosarelor către judecători. Dar Statele Unite oferă asistență și prin intermediul altor structuri.
La fel e și în cazul altor guverne și instituții internaționale. Portalul guvernamental despre asistența externă oferită R. Moldova include anumite proiecte, selectiv.
Recent, unii finanțatori s-au declarat dispuși să reia ajutoarele doar ca acest proces de reformă să fie urnit din loc și să producă rezultate palpabile.
