В Республике Молдова финансовая децентрализация – это «иллюзия, подогреваемая на медленном огне». Децентрализация, проводимая лишь на словах, пагубно сказывается на местной экономике и, в конечном счете, на качестве жизни граждан. Мнение эксперта Конгресса местных властей Молдовы, экономиста Виорела Гырбу.
Свободная Европа: Недавнее исследование NALAS (сеть ассоциаций местных властей стран Восточной и Юго-Восточной Европы) подтверждает – если в этом еще есть необходимость! – что с точки зрения децентрализации и демократии на местном уровне, укрепление автономии органов власти Республика Молдова по-прежнему стоит на месте, а это разочаровывает и партнеров по развитию, и граждан. На что обращают особое внимание составители доклада, г-н Гырбу?
Виорел Гырбу: Исследование охватывает довольно широкий регион – Восточную и Юго-Восточную Европу, где децентрализация действительно оставляет желать лучшего. Во всем регионе процесс децентрализации, в частности, финансовой, застыл на месте, а в отдельных государствах отмечается даже явный откат. Этот тренд в корне отличается от того, что мы видим на остальном европейском континенте, в странах Евросоюза, где процесс децентрализации, как финансовой, так и административной, активно развивается.
В нашем регионе децентрализация приняла, скажем так, немного уродливый характер, и это не может не беспокоить. Что касается конкретно Республики Молдова, скажу с большим сожалением – в регионе она аутсайдер по целому ряду показателей.
Свободная Европа: Но посмотрите, до 2018 года у Республики Молдова была стратегия децентрализации. Неоднократно отмечалось, что она выполнялась кое-как, для отвода глаз, и что финансовой децентрализацией даже не пахло... Как, по вашему мнению, должна выглядеть подлинная финансовая децентрализация?
Виорел Гырбу: В оценке этого процесса мы должны руководствоваться ситуацией на уровне ЕС, среднестатистической картиной, которая сложилась в 28-ми странах Евросоюза. Финансовая автономия предполагает не только полномочия, но, прежде всего, наличие финансов, необходимых для реализации этих полномочий. Камень преткновения здесь – кто принимает решения, на каком уровне это происходит.
Увы, в Республике Молдова решения принимаются централизованно – на уровне правительства, которое не готово предоставить местным органам власти возможность вести самостоятельную гибкую политику. В конечном счете, автономия предполагает, если угодно, и соревнование между местными органами власти: кто из них более конкурентоспособен, кто может предоставить наиболее качественные услуги, кто лидирует по сбору налогов и пошлин – тот и может рассчитывать на определенные преимущества.
В Молдове, к сожалению, такой подход не получил постоянной прописки, центральное правительство не торопится делиться полномочиями и проявляет крайнюю сдержанность, когда идет речь о финансовой децентрализации.
Свободная Европа: Как вы считаете, если бы децентрализация проводилась на деле, а не на бумаге, то ситуация в селах и районах была бы иной?
Виорел Гырбу: Да, однозначно! Все потому, что местные органы власти лучше всех знают положение дел в том или ином населенном пункте. Здесь следует отметить, что в европейских государствах и в развитых демократиях в целом действует принцип, о котором мы говорим сегодня, а именно: услуги гражданам должны предоставлять самые близкие к ним органы власти. Не могут центральные органы знать ситуацию лучше, чем, например, сельская мэрия! И это касается всех сфер деятельности – и налоговых сборов, и состояния экономики в целом, и качества услуг.
На руководителей местных администраций легко могут завести уголовное дело лишь потому, что те проявили недостаточную лояльность
Местные власти – самые компетентные, самые близкие к гражданам. Если бы этот принцип соблюдался в Республике Молдова, то можно не сомневаться – ситуация была бы несравнимо лучше.
Свободная Европа: А почему, по-вашему, этот принцип у нас не прижился? Ранее вы отмечали, что в 2013 году были внесены поправки в закон о местных финансах, но отдача оказалась нулевой.
Виорел Гырбу: Я отвечу так: центральные органы не заинтересованы делиться властью и полномочиями, особенно – по финансовой части.
Свободная Европа: И чем это объяснить?
Виорел Гырбу: Здесь уж приходится гадать!.. Конечно, удобнее всего самому контролировать финансы и фонды, но не надо забывать, что общество, которое мы пытаемся построить, базируется на принципах демократии и рыночной экономики. А в демократическом обществе центральные органы власти не столько распоряжаются финансами, сколько создают благоприятные рамки для использования фондов на другом уровне, более низком.
Здесь можно провести параллель с экономикой. Мы перешли от государственной экономики, при которой государство контролировало предприятия, к экономике, где государство устанавливает правила игры, а продукты и услуги поставляет частная среда, сами граждане. Аналогичным образом должно происходить и в сфере финансовой автономии: государство должно ограничиться установлением правил и контролем за соблюдением этих правил. А финансами распоряжаются органы, максимально приближенные к гражданам.
Свободная Европа: Как можно преодолеть молчаливое сопротивление центральных органов власти в том, что касается децентрализации финансов? Местные власти располагают какими-то механизмами воздействия в этом смысле? Как могут они противодействовать тяге к чрезмерной централизации финансов, к стремлению контролировать каждый лей?
Виорел Гырбу: Думаю, возможности местных органов власти более чем ограничены, и информации к размышлению в этом плане предостаточно. Например, Молдова известна тем, что на руководителей местных администраций легко могут завести уголовное дело лишь потому, что те проявили недостаточную лояльность к центральным властям. Печально, но факт. И это ни для кого не секрет!
Это очень непростая ситуация, потому что, в конечном счете, как местные, так и центральные органы власти представляют один и тот же сектор – государственный. И можно только сожалеть, что Республика Молдова не проявляет должного подхода в этом вопросе, при том, что местные органы власти просто не могут заставить услышать себя, потому что речь идет о совершенно разных возможностях.
Кроме того, местные власти вынуждены противостоять множеству проблем, с которыми непросто справиться при тех скудных ресурсах, которыми они располагают. Поэтому они практически лишены возможности осуществлять какие-то дополнительные меры для защиты своих прав. Республика Молдова еще в 1994 году подписала Европейскую хартию местного самоуправления, но этот документ и по сегодняшний день не претворен в жизнь. Мы в этом плане безнадежно отстали.
Иными словами, даже такой эффективный инструмент, как давление со стороны внешних партнеров, в нашем случае оказался бесполезным – и не смог обеспечить каких-либо ощутимых результатов.
Я беру за ориентир достаточно проблематичные молодые демократии, – даже по сравнению с ними мы отстаем
Свободная Европа: Что можете вы сказать о соотношении между расходами местных органов власти и доходами, которые поступают строго по линии местной администрации?
Виорел Гырбу: По разделу доходы/расходы ситуация в Республике Молдова, на первый взгляд, выглядит получше. Доля доходов местных органов власти в ВВП довольно высока, она выше средней по региону. У нас около 8% ВВП, в среднем по Европе – 10%, даже более 10%, в регионе – 6-7%, так что в Молдове этот показатель чуть выше. Но нас не должны вводить в заблуждение цифры на глобальном уровне, нужно внимательно изучить все детали, ну, а нюансы, к сожалению, свидетельствуют совсем не в пользу Республики Молдова.
Если мы проанализируем структуру этих доходов, то можно заметить, что большинство из них составляют целевые трансферты – переводы, которые просто проходят через местные бюджеты, учитываются на уровне каждого местного органа власти, но фактически эти трансферты являются централизованными, местные власти не имеют права вмешиваться и что-либо менять.
То есть эти деньги лишь переводятся из центрального бюджета и поступают в соответствующее бюджетное учреждение через местные бюджеты, а местные органы власти распоряжаться ими не вправе.
Молдова замыкает рейтинг по части собственных доходов, которые устанавливают местные органы власти. Там, где местная администрация – в зависимости от среды, от конкретной конъюнктуры того или иного населенного пункта – может ввести определенные сборы и пошлины, определенные льготы и т.д., иными словами – адаптироваться к реалиям, там ситуация немного лучше. Но это единичные примеры, а в целом по стране доля этих доходов – самая низкая в регионе.
Я не сравниваю со среднеевропейскими показателями, я беру за ориентир страны нашего региона, достаточно проблематичные молодые демократии, – даже по сравнению с ними мы отстаем.
Если посмотреть по расходам в целом, то и здесь можно констатировать, что расходная часть бюджетов местных администраций более чем впечатляющая. Но здесь налицо сильная концентрация по системе просвещения. В европейских государствах и странах региона расходы распределены по различным сферам более сбалансировано, и такой концентрации по какому-то одному сектору не наблюдается.
А в Молдове около 60% идет на сферу просвещения! Иными словами, если смотреть на общую сумму, ситуация вроде бы неплохая, но если проанализировать структуру расходов, то становится ясно, что львиную долю составляют расходы в секторе образование – там, где у местных органов власти практически нет никаких полномочий.
