La mai bine de 13 luni după ce Statele Unite și aliații săi au blocat accesul Rusiei la active ale băncii centrale în valoare estimată de 300 de miliarde de dolari, pentru a pedepsi Kremlinul pentru invazia neprovocată a Ucrainei, Washingtonul și Bruxelles-ul încă se luptă cu întrebarea dacă și cum să folosească aceste imense fonduri înghețate pentru a ajuta Kievul.
O soluție juridică satisfăcătoare devine din ce în ce mai urgentă pe zi ce trece, pe măsură ce Moscova își continuă războiul împotriva Ucrainei și puterea de rezistență a sprijinului public din Occident pentru un ajutor pe scară largă pentru această țară în dificultate începe să se clatine.
Statele Unite și aliații săi europeni au alocat aproape 200 de miliarde de dolari ca ajutor militar, financiar și umanitar pentru Ucraina de când forțele rusești au lansat invazia, pe 24 februarie 2022.
Dar, câtă vreme nu se întrevede un sfârșit clar al războiului, iar economiile occidentale suferă din pricina unei inflații ridicate, adoptarea unor noi pachete de ajutor pe scară largă s-ar putea dovedi mai dificilă, ceea ce face ca rezervele rusești înghețate să fie o sursă tentantă de numerar.
„Dacă vă întrebați care este calea mai ușoară din punct de vedere politic - confiscarea activelor adversarilor noștri pe care le-am înghețat deja sau alocarea de dolari din partea contribuabililor pentru a sprijini reconstrucția economică în Ucraina - în mod covârșitor, calea mai ușoară este să ne bazăm pe activele rusești", a declarat, la o conferință organizată de think tank-ul Atlantic Council în februarie., Larry Summers, care a fost secretar al Trezoreriei SUA pe timpul președintelui Bill Clinton.
Parlamentarii americani au prezentat diverse proiecte de lege pentru a face acest lucru posibil, ocolind restricțiile actuale care împiedică președintele sau instanțele să confiște rezervele băncii centrale a unei țări străine - chiar dacă e vorba despre banca centrală a unui inamic declarat - aflate în Statele Unite. Cu toate acestea, există o rezistență puternică din partea Casei Albe din cauza potențialelor implicații juridice și financiare.
Între timp, Uniunea Europeană analizează posibilitatea de a investi fondurile rusești pe care statele membre le-au înghețat în obligațiuni suverane și alte active cu risc scăzut și de a folosi profiturile pentru a ajuta Ucraina, ca o modalitate de a ocoli constrângerile impuse de legislația internă și internațională.
Ucraina și unii dintre cei mai vocali susținători occidentali săi spun că sechestrarea activelor băncii centrale rusești și punerea lor la dispoziția Kievului este corectă din punct de vedere moral. Ei spun că Ucraina apără Occidentul și democrația globală, nu doar pe ea însăși, și că nu este corect ca Kievul să fie nevoit să împrumute bani pentru a face acest lucru.
Senatorul american James Risch din Idaho, principalul republican din influenta Comisie pentru relații externe a Senatului, a conceput un nou proiect de lege care i-ar da președintelui Joe Biden autoritatea de a confisca și de a folosi activele rusești pentru a acorda ajutor nemilitar Ucrainei. Un proiect de lege similar, pe care Risch l-a susținut anul trecut împreună cu senatorul Sheldon Whitehouse din Rhode Island, un democrat, nu a ajuns niciodată la vot. Nici alte proiecte de lege asemănătoare propuse de alți legislatori nu au fost prezentate.
„Vreau ca rezervele băncii centrale rusești să poată fi deblocate, să le punem la dispoziția ucrainenilor să poată începe reconstrucția”, a declarat Risch la o conferință la centrul de reflecție Hudson Institute pe 29 martie.
Separat, într-o declarație pentru RFE/RL, el a mai spus că este „o modalitate de bun simț de a compensa costurile războiului”.
Miliarde și miliarde
Ucraina va avea nevoie de 411 miliarde de dolari în investiții publice și private în următorii 10 ani pentru a-și reconstrui economia devastată, inclusiv 14 miliarde de dolari în acest an, în mijlocul războiului, pentru nevoi critice de reconstrucție, potrivit unei evaluări comune a Băncii Mondiale, ONU, Comisiei Europene și guvernului Ucrainei, se afirmă într-un raport publicat în martie.
Chimene Keitner, profesor de drept internațional la Colegiul de Drept al Universității din California, San Francisco, a declarat pentru RFE/RL că „justiția și legea dictează ca Rusia să plătească pentru reconstrucție”, dar a avertizat împotriva soluțiilor legale pripite de a folosi rezervele înghețate ale băncii centrale a Moscovei.
„Preocuparea mea este că o mulțime de propuneri foarte bine intenționate capătă un mare avânt pentru că sunt în acord cu noțiunile noastre fundamentale de justiție și echitate, dar nu iau în considerare în mod adecvat cadrele juridice implicate. Iar aceste cadre juridice nu există doar pentru a fi obstacole. Ele sunt acolo pentru a menține stabilitatea sistemului financiar internațional”, a spus ea.
Legislația occidentală și internațională protejează rezervele băncii centrale a unui guvern străin împotriva confiscării, practic fără excepție, a declarat Keitner. O confiscare a rezervelor valutare ale Rusiei de către Statele Unite ar marca intrarea în ape necunoscute și ar putea genera temeri în băncile centrale din întreaga lume cu privire la imunitatea propriilor rezerve de dolari. O scădere a cererii de doklari a băncilor centrale globale ar putea slăbi moneda americană și ar putea duce la creșterea costurilor de împrumut, afectând economia americană.
Rezervele valutare - care pot fi sub formă de depozite bancare sau titluri de stat cu risc scăzut - joacă un rol crucial în susținerea sistemului monetar și a cursului de schimb al unei națiuni. Banca centrală a Rusiei intervine în mod regulat ca să-și stabilizeze moneda, vânzând dolari și euro din rezerva sa pentru a cumpăra ruble. De asemenea, rezervele mari ale Băncii centrale dau încredere investitorilor că o națiune își poate îndeplini obligațiile legate de datoria externă.
O nouă legislație ar putea ocoli constrângerile juridice interne care împiedică confiscarea rezervelor valutare ale Rusiei, dar ar lăsa totuși Statele Unite și Europa expuse unor potențiale consecințe în temeiul dreptului internațional - chiar dacă există dezacorduri în această privință.
Philip Zelikow, un jurist care a fost consilier al Departamentului de Stat în timpul celui de-al doilea mandat al președintelui George W. Bush, susține că Rusia a încălcat dreptul internațional prin invadarea Ucrainei, subliniind condamnarea acțiunilor Moscovei de către Adunarea Generală a ONU și Curtea Internațională de Justiție. Ca atare, Statele Unite și aliații săi au dreptul de a lua contramăsuri - cum ar fi confiscarea rezervelor valutare - pentru a determina Rusia să se conformeze obligațiilor sale internaționale.
Cu toate acestea, alții susțin că Adunarea Generală nu este autoritatea supremă a ONU. În plus, ei afirmă că orice contramăsură trebuie să fie reversibilă și că cheltuirea rezervelor valutare ar încălca această condiție.
Proiectul de lege al lui Risch din octombrie a argumentat în sensul lui Zelikow, afirmând că „acțiunile ilegale extreme întreprinse de Federația Rusă reprezintă o situație unică”, justificând confiscarea activelor sale suverane de către Statele Unite și alte țări.
Risch nu a reușit să îl convingă pe Whitehouse să semneze anul acesta alături de el un alt proiect de lege similar, au declarat pentru RFE/RL surse din Congres și lobbyiști, vorbind sub protecția anonimatului din cauza complexității acestui subiect spinos.
Democrații din Senat au solicitat opinia Departamentului de Justiție în această privință, au precizat sursele. Biroul lui Whitehouse nu a răspuns la o solicitare de comentarii din partea RFE/RL.
Constrângeri juridice
Administrația Biden ar vrea să folosească rezervele blocate ale Băncii centrale a Rusiei ca instrument de negociere în potențiale negocieri viitoare pentru a pune capăt războiului din Ucraina, au declarat persoane familiarizate cu această chestiune. Pe de altă parte, Departamentul Trezoreriei este îngrijorat de impactul pe care o astfel de mișcare l-ar avea asupra dolarului ca monedă de rezervă.
Keitner a declarat că eventuala confiscare a activelor rusești ar putea submina obiectivul Washingtonului de a păstra ordinea globală de după Al Doilea Război Mondial pe care a depus eforturi să o constituie și pe care spune că o apără prin sprijinirea Ucrainei împotriva invaziei Rusiei.
„Dacă Statele Unite vor să susțină o ordine internațională bazată pe reguli, cred că este de dorit ca [administrația Biden] să acționeze cu prudență în demersul de a crea noi cutume în ceea ce privește confiscarea activelor”, a spus ea.
Legea privind intervenția economică internațională de urgență (IEEPA), o lege americană adoptată în 1977, îi conferă președintelui puterea de a îngheța activele străine, inclusiv rezervele băncii centrale a unei țări străine, dar nu permite confiscarea decât dacă Statele Unite sunt atacate de acea țară sau de cetățenii ei.
Legea imunității suverane străine (FSIA) din 1976 protejează rezervele băncilor centrale străine deținute în Statele Unite împotriva confiscării de către instanțe pentru a satisface hotărâri judecătorești restante, deși au existat rare excepții. Astfel, FSIA ar putea împiedica Ucraina să pună mâna pe rezervele băncii centrale a Rusiei din Statele Unite, chiar dacă i s-ar acorda despăgubiri de către instanțele internaționale.
Orice proiect de lege american care încearcă să ocolească IEEPA și FSIA s-ar confrunta cu „serioase obstacole constituționale", scria Paul Stephan, profesor de drept la Universitatea din Virginia și fost consilier pe probleme de drept internațional la Departamentul de Stat al SUA, în aprilie, 2022.
Chiar dacă Congresul ar elabora un proiect de lege care ar putea rezista la confruntarea cu dreptului constituțional, dreptul internațional ar fi un alt obstacol de netrecut, mai spune Stephan. Contribuabilul american ar putea ajunge, în cele din urmă, să despăgubească Rusia pentru activele confiscate ale Băncii Centrale, a avertizat el.
În Europa
UE studiază posibilitatea de a investi temporar rezervele băncii centrale rusești pe care le deține și de a transfera venitul generat de acestea pentru a sprijini Ucraina ca o modalitate de a depăși constrângerile juridice interne și internaționale, potrivit unui document de discuție confidențial al Consiliului UE din martie analizat de RFE/RL.
UE ar putea deține până la 200 de miliarde de euro (218 miliarde de dolari) din rezervele rusești, în principal în numerar.
Opțiunea de a investi partea de numerar în obligațiuni suverane și titluri de stat ale UE cu risc scăzut presupune „mai puține probleme juridice”, potrivit documentului, dar ar genera doar câteva miliarde de euro pe an în venituri, o sumă relativ mică în comparație cu zecile de miliarde de euro de care Ucraina are nevoie anual din surse externe.
Susținătorii sechestrului de pe ambele maluri ale Atlanticului spun că Statele Unite, UE și alte națiuni care dețin rezerve ale Băncii Centrale a Rusiei trebuie să acționeze la unison pentru a nu-și compromite imaginea pe care o au de depozite sigure pentru rezervele oricărei bănci centrale.
Cu toate acestea, Summers, fostul secretar al Trezoreriei SUA, a declarat la conferința Atlantic Council că, în opinia sa, amenințarea la adresa dolarului ca monedă de rezervă este supraestimată. El a mai spus că Occidentul ar trebui să acorde rezervele rusești altor țări afectate de război pentru a obține un sprijin internațional mai mare pentru această acțiune controversată. Invazia Rusiei a dus la creșterea prețurilor globale la cereale, afectând națiunile sărace din Orientul Mijlociu și Africa.
Robert Zoellick, fost președinte al Băncii Mondiale și reprezentant al SUA pentru Comerț, care a fost și consilier al secretarului Trezoreriei, a declarat că Statele Unite ar trebui să confiște de îndată rezervele Băncii Centrale a Rusiei pentru a ajuta la stabilizarea economiei Ucrainei și pentru a submina efortul de război al Moscovei.
Rusia a vizat infrastructura civilă ucraineană, cum ar fi centralele electrice, în atacuri văzute ca un efort de a ruina economia Ucrainei și de a declanșa un dezastru umanitar care ar fi obligat Kievul să vină la masa negocierilor.
Rușii „înțeleg că acesta este, în parte, un război economic”, spune Zoellick. Folosirea fondurilor de rezervă ale Băncii Centrale a Rusiei „le-ar trimite un semnal că nu vor putea distruge Ucraina din punct de vedere economic”.
În timp ce administrația Biden se gândește să folosească rezervele ca monedă de negociere, Zoellick a declarat pentru RFE/RL că nu crede că, „indiferent de situație”, Congresul ar fi de acord să returneze Rusiei întreaga sumă deținută în Statele Unite.
„Gândiți-vă la această problemă din punct de vedere politic: Statele Unite alocă aproape 100 de miliarde de dolari, cu mai mult în continuare, pentru a ajuta Ucraina să se apere și să supraviețuiască din punct de vedere economic - și să fie, mai apoi, de acord să returneze miliardele înghețate ale Rusiei?”
