Корина Кожокару: «Конституцию надо менять целиком — от первой и до последней статьи»

Конституция Республики Молдова, принятая 29 июля 1994 года, – это главный политический и юридический инструмент, который утвердил в стране новый конституционный порядок. Корина Кожокару – доктор конституционного права, защитила диссертацию в Сорбонне в 2015 году. По ее мнению, Молдове давно уже необходима совершенно новая Конституция.

Корина Кожокару: Надо признать, что четверть века назад, в 1994 году, когда была утверждена действующая Конституция Республики Молдова, почти не учитывался некий стержень, опора – или фундамент текста Основного закона. Я имею в виду основополагающие и регуляторные принципы конституционного права. Потом, в 2000 году, текст Конституции был пересмотрен, и...

​Свободная Европа: Когда были внесены поправки относительно процедуры избрания президента?

Корина Кожокару: Совершенно верно. На самом деле, это были изменения, которые на долгие годы стали своего рода бомбой замедленного действия как для политиков, так и для конституционных норм Республики Молдова. Закон, принятый 5 июля 2000 года, изменил не только структуру власти в стране, но и породил новые направления в конституционной юриспруденции. Закон образца 2000 года изменил форму правления, и вместо сбалансированного президентского режима появился парламентский режим – или правление кабинета, как мы еще называем такую форму власти. Почему? Потому что при коммунистах глава государства избирался парламентом, а ранее, с 1994-го по 2000-й гг., президента выбирали на всенародных выборах.

Эксперты в области конституционного права признают две формы политических режимов: парламентский и президентский. Президентский режим действует в Беларуси, где главой государства является [Александр] Лукашенко – несмотря на то, что сама страна считается республикой, но правление там президентское. Что же касается парламентского режима, то он характерен для большинства европейских стран. Есть два варианта государственного устройства – монархия и республика, а форм правления – четыре.

Основным критерием при определении характеристик режима является форма осуществления исполнительной власти, которая зависит от набора полномочий президента или премьер-министра и кабмина.

​Свободная Европа: Какой сейчас по Конституции режим правления в Республике Молдова?

Корина Кожокару: Тут нужно учесть, что несколько лет назад в Молдове пересмотрели знаменитую статью 78, регламентирующую порядок избрания главы государства.

Свободная Европа: Когда глава государства избирается гражданами, меняется ли режим правления?

Корина Кожокару: Нет. Порядок избрания президента определяет не форму правления, а прерогативы главы государства и объем полномочий исполнительной власти, то есть премьер-министра и правительства. Приведу пример: право на выдвижение проекта о внесении поправок в Конституцию. Сейчас проект может выдвигать правительство, в соответствии с действующей Конституцией Республики Молдова…

​Свободная Европа: А после этого парламент должен двумя третями голосов принять предложение о пересмотре Конституции.

Корина Кожокару: Это так, но с инициативой о пересмотре может выйти правительство – у него есть такое право. Я же считаю, что это право де-юре и де-факто должно принадлежать президенту, главе государства, потому что кабинет министров не имеет никакого отношения к к Конституции Республики Молдова. Правительство отвечает за реализацию внутренних политик, следовательно, вопросы конституционного порядка – это прерогатива президента.

Внесение изменений в статью №78 состоялось несколько лет назад, и эти поправки можно толковать по-разному, потому что впоследствии вопрос не был вынесен на референдум.

​Свободная Европа: И это стало поводом для критики.

Корина Кожокару: Увы, не без оснований. Но и принятая в 1994 году Конституция Республики Молдова тоже не выносилась на референдум. В Молдове за 25 лет действия Основного закона и за без малого 28 лет независимости состоялось лишь два референдума, а это слишком мало для демократического общества.

Свободная Европа: А конституционных референдумов вообще не было.

Корина Кожокару: Вы правы, конституционных плебисцитов не проводилось. Но я говорю в целом о референдумах – было только два: один в 1999-м, когда президент Лучинский вынес на консультативный референдум проект закона о расширении полномочий главы государства, и второй – в сентябре 2013 года, но он не состоялся [из-за низкой явки] и был впоследствии признан недействительным.

Два референдума – это очень мало для страны, которая занимается построением демократии. Нет, я не оговорилась: мы все еще находимся на этапе перехода к демократическому обществу, потому что мы не можем сравниться со странами Балтии, с Польшей, Чехией, Словакией, Словенией, Хорватией, где идет процесс консолидации демократии.

​Свободная Европа: Есть несколько статей в Конституции, по поводу которых немало вопросов возникает даже у признанных экспертов в области конституционного права. Скажем, в статье 13 указано, что государственным языком Республики Молдова является молдавский. Языковой вопрос разделяет общество, и решать идентитарные проблемы для нас по-прежнему очень сложно…

Корина Кожокару: Вы правы, и если когда-нибудь начнется обсуждение конституционной ревизии, то дебаты по ст. 13 просто необходимы! А может быть, вообще придется начинать с этой статьи!..

Свободная Европа: Есть решение Конституционного суда, и парламент, по идее, должен подчиниться.

Корина Кожокару: Да, есть решение КС, но есть и лингвистический изъян в изложении норм ст. 13 в новой редакции, потому что, как минимум, следовало бы уточнить или подтвердить, что речь идет про официальный язык государства. Если мы хотим найти правильную формулу – с лингвистической или идентитарной точек зрения – для 13-й статьи, то я бы сказала, что этот вопрос нужно вынести на референдум. Пусть решает народ – если уж мы хотим доказать, что статью нужно изменить.

​Свободная Европа: Ну, а выводы Конституционного суда...

Корина Кожокару: Они остаются в силе, это заключение, это решение КС, которое не подлежит отмене. Но если парламентарии начнут процедуру внесения поправок в текст этой статьи Конституции, то, вероятно, придется провести консультативный референдум или же плебисцит, на котором будет определен окончательный вариант.

Свободная Европа: Многочисленные споры вызывает и статья о нейтралитете. Многие задаются вопросом, о каком нейтралитете может идти речь, если с момента провозглашения независимости в восточных районах Республики Молдова находится российская группа войск? Да, есть решения Стамбульского саммита ОБСЕ, есть выступления с трибуны ООН и требования о выводе войск, но никаких подвижек не происходит…

Корина Кожокару: Действительно, есть резолюция ООН, принятая в прошлом году в июне в Нью-Йорке, на заседании Генассамблеи ООН, есть юридическая база, и это может стать поводом для начала обсуждения вопроса, как минимум, на уровне общества. Однако пока говорить об этом преждевременно, учитывая нынешнюю политическую конфигурацию в Кишиневе. Безусловно, есть некий мораторий на дебаты вокруг подобных тем, по крайней мере, на год или полтора. А после, вероятно, эти вопросы будут вновь вынесены на обсуждение. Но я намерена рассмотреть изменение этих положений Конституции исключительно с процедурной точки зрения.

Последняя статья Конституции – пределы пересмотра – уточняет, что положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только после одобрения поправок на референдуме. Следовательно, решение и этого вопроса нужно поручить избирателям.

Свободная Европа: Но тут много вариантов! Одни говорят, что Республика Молдова нуждается в совершенно новой Конституции, тем более, что есть и проект, который пылится на полках каких-то госучреждений. Другие считают, что достаточно изменить несколько положений, а третьи уверены, что Конституция у нас хорошая, но дело в том, что ее нормы не всегда соблюдаются.

Корина Кожокару: Да, есть много разных мнений. Но что касается лично меня, то я полагаю, что Конституцию необходимо менять целиком – от первой и до последней статьи. В Конституции Молдовы – 35 страниц, 10 с лишним тысяч слов. А в Конституции США, к примеру, лишь 7 тысяч слов, и в Конституции Княжества Монако – 3 тысячи...

Я знаю конституции многих государств, лет шесть-семь назад я писала диссертацию на тему конституционных механизмов в 17 странах Центральной и Юго-Восточной Европы. Я проанализировала ситуацию во всех бывших социалистических государствах Европы – какие конституции они принимали, какие, в конечном счете, режимы власти предпочли. Конституционный пинг-понг, которым мы занимаемся в последние годы, заставил меня более внимательно изучить проблему – и даже подготовить проект пересмотра Конституции Республики Молдова. В проекте я анализирую все статьи Основного закона, а также варианты поправок.

Свободная Европа: А где сейчас этот проект?

Корина Кожокару: Это моя монография, рецензии на которую написали профессор [Николае] Осмокеску и заслуженный профессор университета Париж 1 Пантеон-Сорбонна, где в 2013 году я защитила докторскую диссертацию в области сравнительного конституционного права. Как отмечал профессор Осмокеску, это вообще первая монография в области конституционного права Республики Молдова. Ее финальный раздел посвящен гибридному характеру Конституции Республики Молдова. И там же я предлагаю проект пересмотра Основного закона.

​Свободная Европа: Так где сейчас находится ваш проект?

Корина Кожокару: Один экземпляр есть в Конституционном суде.

Свободная Европа: Но готово ли наше общество обсуждать такие вопросы? Не секрет, что большинство граждан понятия не имеют о положениях Конституции.

Корина Кожокару: В обществе слишком мало обсуждались эти вопросы, и надо признать, что не все судьи в Молдове сегодня специализируются в парламентском или конституционном праве. А я бы хотела изменить формулу работы КС, чтобы там были эксперты, профессора и судьи, которые специализируются именно в области конституционного или парламентского права.

Если размышлять о том, как можно обратить внимание гражданского общества на столь важный вопрос, как наличие вменяемой Конституции, приведу в пример Латвию. У Латвии – самая старая в Европе Конституция, которой скоро исполнится сто лет!.. За этот период текст Конституции лишь несколько раз подвергался редактированию, но основа осталась нетронутой. Кстати, когда пересматриваешь одну или две статьи, то следует четко определиться – какой политический режим ты намерен ввести, и какая форма правления предпочтительнее? И когда соответствующие инстанции приходят к общему знаменателю, то…

Свободная Европа: Вы говорите о том, кто важнее – премьер или президент?

Корина Кожокару: Совершенно верно! И еще – какая роль отводится парламенту. Почему? Потому что речь идет о разделении ветвей власти в государстве, об известной концепции Монтескьё; но этот принцип предполагает и наличие механизмов баланса и контроля между ветвями власти. Для экспертов это неоспоримо.

А если система сдержек и противовесов не отражена должным образом в Конституции, то потом вам не уйти от появления многочисленных и весьма сложных конституционных кризисов, а также споров между ветвями власти и различными институтами государства.

Свободная Европа: Три ветви власти должны быть независимы друг от друга, так?

Корина Кожокару: Да, по идее – именно так.

Свободная Европа: Законодательная, исполнительная и судебная ветви власть…

Корина Кожокару: Да, эти три ветви власти однозначно должны быть независимы друг от друга.

​Свободная Европа: Должны быть – или являются таковыми?

Корина Кожокару: В разные периоды – по-разному. Приведу пример. Вот был президент Воронин, помните? Иногда он присутствовал на заседаниях правительства. После поправок 2000 года у нас был сильный президент с точки зрения исполнительной ветви власти. Но с той же Конституцией, с теми же полномочиями у нас был и президент Тимофти, который оказался гораздо менее заметной фигурой.

После 2000 года Конституция не претерпела изменений, за исключением ст. 78 о порядке избрания главы государства. Полномочия президента не менялись. Следовательно, при одной и той же Конституции у нас были разные президенты – и разные формы правления.

​Свободная Европа: А что, в конечном счете, важнее – текст Конституции или личность руководителя?

Корина Кожокару: Да, личность политика важна, как и восприятие со стороны других. Разумеется, нельзя брать на себя очень много функций, кроме тех, что предусмотрены Конституцией, но, тем не менее, исполнительная власть иногда может быть и «двухголовой». Мы наблюдали феномен двуглавой исполнительной власти сражу же после 2000 года, когда президентом был г-н Воронин. Впоследствии видели временно исполняющих обязанности главы государства, а еще был президент Тимофти, который занимал эту должность, скорее, символически. А чего ждать в будущем – посмотрим…

Свободная Европа: И что же, президент Игорь Додон напрасно требовал себе дополнительных полномочий – или же нет?

Корина Кожокару: В принципе, сам факт его избрания по результатам всенародного голосования, в некоторой степени, автоматически означает, что ему захочется иметь больше полномочий. Но с помощью одной статьи Конституции изменить правила игры невозможно.

Во-первых, правила игры меняются во время игры, и вопрос надо тщательно и долго обсуждать. И если будет решено изменить Конституцию, то начинать нужно с первой же статьи.

Кстати, я бы внесла в Конституцию и европейский вектор…

Свободная Европа: …чего так и не удалось сделать предыдущей власти, потому что не набралось достаточного количества голосов для внесения поправки в Основной закон.

Корина Кожокару: Верно. И еще за одно конституционное положение я бы тоже проголосовала обеими руками – пункта о конструктивном вотуме недоверия. Если оппозиция выражает недоверие правительству и отправляет его в отставку, то это должна быть конструктивная оппозиция.

Что означает «конструктивная»? Если оппозиция в парламенте отправляет правительство в отставку, у нее есть 72 часа, чтобы предложить кандидата на пост премьера. Это модель Германии, модель Венгрии – парламентских стран, в которых была та же структура власти, что и у нас после 2000 года – за исключением последних двух лет, когда усилилась роль главы государства, это уже заметно…

​Свободная Европа: Мы уже не парламентская республика?

Корина Кожокару: Нет, политический режим остается парламентским, руководит по-прежнему кабмин, то есть, исполнительная власть – это премьер и кабинет министров.

Другой момент, который мне бы хотелось отметить: нужен не только конструктивный вотум недоверия, который мне представляется абсолютно естественным, потому что этот трехмесячный период временного исполнения обязанностей в случае отсутствия премьер-министра и нового кабинета министров программирует полномасштабный кризис. На китайском языке понятие «временное исполнение обязанностей» выражено двумя иероглифами, первый означает «случай», второй – «благоприятный». У нас этот «благоприятный случай» может навредить обществу.

Период «врио» не может длиться до бесконечности. Три месяца для такого государства, как Республика Молдова – неоправданно продолжительный срок, это слишком большая роскошь. Поэтому введение нормы о конструктивном вотуме недоверия мне видится как совершенно необходимый элемент Конституции, который достоин обсуждений и дебатов.

Свободная Европа: И в качестве заключительного аккорда – нужна или нет новая Конституция?

Корина Кожокару: С уверенностью могу сказать, что сегодня, спустя 25 лет с момента принятия Основного закона Республики Молдова – это прекрасный юбилей! – стране нужна новая Конституция. Но для того, чтобы получить новую Конституцию, необходима политическая воля и нужны лучшие эксперты в области конституционного права и парламентаризма, и не просто хорошие эксперты, а эксперты-конституционалисты, которые знают практику других государств. Потому что в 1994-м, когда принималась наша Конституция, мы почти украли ряд идей из Конституции Румынии…

​Свободная Европа: И Конституции Франции...

Корина Кожокару: …и Франции, и Греции. Впоследствии, в 2000 году, мы сфокусировались на конституциях Италии и Греции, частично, возможно, и Германии, но мы не можем сравнивать себя с Германией, не можем проводить параллели с многовековым опытом парламентаризма Великобритании. Да, в Великобритании тоже есть парламентские режимы, то же самое – в Германии, Греции, Италии, но в этих странах традициям парламентаризма сотни лет!

Следовательно, если хочешь с кем-то сравнивать себя, то нужно выбирать в качестве модели посткоммунистические страны, которые прошли такой же переходной период за последние 28, 25 лет.

Да, я бы еще также сказала пару слов о праве вето. Есть несколько способов, скажем, отлагательное право вето, которое может быть зафиксировано в Конституции. Например, когда закон принят, и после второго чтения направляется на промульгацию президента, но тот отказывается его подписывать, то закон остается в силе – если за него проголосовало не меньшее число депутатов. Я не вижу при таком варианте никаких элементов сдерживания или дисбаланса.

А мы же тем же количеством голосов принимаем закон в третьем чтении и вновь пытаемся заставить представителя исполнительной власти, в данном случае – главу государства – его промульгировать. Мне это представляется некорректным. И элемент дисбаланса я вижу в том, что к третьему чтению необходимо квалифицированное парламентское большинство.

Свободная Европа: Принятие законопроекта в третьем чтении?..

Корина Кожокару: Да, если закон возвращен в парламент, то необходимо квалифицированное большинство, которое рассмотрит его в третьем чтении и устранит недостатки.

И в заключение мне бы хотелось отметить, что парламентский режим, такой, как в Республике Молдова, прямо пропорционален эффективности взаимодействия двух подсистем. Речь идет о партийной и избирательной системах, а также о конституционной системе и законодательной базе. Если эффективность этих двух подсистем под вопросом – ухудшается и парламентский режим в целом.